Реформа районного звена муниципального управления

Адуков Р. Х., доктор экономических наук, профессор, заведующий отделом ГНУ ВНИЭТУСХ

Адукова А. Н., кандидат экономических наук, ведущий научный сотрудник ГНУ ВНИЭТУСХ

Статья опубликована в сборнике материалов 2-го всероссийского конгресса экономистов-аграрников «Устойчивое развитие агропродовольственного сектора как важнейший фактор социально-экономической стабильности России», состоявшейся в 2006 году

Российское село продолжительное время находится в глубоком социально-экономическом кризисе. Для его преодоления на федеральном уровне разработан ряд крупномасштабных мер. Так, создано Министерство регионального развития РФ, функции по сельскому развитию переданы в Минсельхоз России, реализуется Федеральная целевая программа «Социальное развитие села до 2010 года», принят новый закон о местном самоуправлении. Анализ этих и других мер, направленных на преодоление кризиса на селе, дает основание полагать, что перечисленные меры малоэффективны и не способствуют сельскому развитию. Основными причинами этого являются недостаточное развитие местного самоуправления, низкий уровень организации деятельности органов государственного управления в области сельского развития, отсутствие условий для развития в АПК внутренней конкуренции из-за недостаточной защищенности отечественных сельскохозяйственных товаропроизводителей и другие.

С точки зрения решения социальных проблем сельского населения ключевая роль среди перечисленных факторов принадлежит развитию местного самоуправления. В связи с этим перед аграрно-экономической наукой встает задача по развитию теоретических и практических положений, касающихся проектирования местного самоуправления. Особенно это относится к районному уровню, который новым законом о местном самоуправлении отнесен к муниципальной системе.

Отечественный и зарубежный опыт показывает, что преодоление кризиса и социально-экономическое развитие сельских территорий невозможно без демократизации государственного управления. Однако содержание данного процесса специалистами трактуется по-разному.

Наши исследования показывают, что процессы демократизации социально-экономической жизни общества необходимо рассматривать в 2-х плоскостях: как баланс власти по горизонтали и баланс власти по вертикали, под которым понимается соотношение полномочий органов законодательной и исполнительной власти, находящихся на разных уровнях управления (федеральном, региональном и т.д.).

Главным критерием оценки демократизации общества и основным условием социально-экономического развития территорий является баланс власти по вертикали, предполагающий наличие полномочных органов местного самоуправления. Баланс власти по горизонтали без баланса власти по вертикали — это демократия лишь для узкой группы лиц (политиков, высокопоставленных чиновников, бизнесменов и некоторых других групп населения). Только создание полномочных органов местного самоуправления свидетельствует о наличии баланса власти по вертикали, т.е. о реальной демократизации общества и возможности доступа большинства населения к ресурсам и рычагам управления.

Степень полномочности и эффективности органов местного самоуправления, главным образом, определяется их организационной и финансовой самостоятельностью, которые, в свою очередь, зависят от уровня демократизации межбюджетных отношений. С этой точки зрения, как показывают исследования, оптимальной является модель данных отношений, отвечающая следующим требованиям: доля бюджетов органов местного самоуправления в консолидированном бюджете страны составляет примерно 20 %; бюджеты органов местного самоуправления на 70—75 % формируются за счет собственных доходов.

В России эти стандарты не соблюдаются. Так, доля местных бюджетов в консолидированном бюджете, даже с учетом районных бюджетов, необоснованно отнесенных новым законом к местным, в 2 раза ниже необходимого. Доля же собственных доходов сельских администраций в их бюджетах в 12—15 раз ниже указанного стандарта. Это свидетельствует о том, что степень централизации власти и ресурсов в России, по-прежнему, остается чрезвычайно высокой.

Новый федеральный закон о местном самоуправлении не только не способствует решению данной проблемы, т.е. демократизации межбюджетных отношений, а, наоборот, в еще большей мере усугубляет ситуацию в данной области. В этом можно убедиться на примере Кузнецкого района Пензенской области (табл. 1).

Таблица 1. Бюджет Кузнецкого района Пензенской области

Статья дохода, расхода Сумма, тыс. руб.
2004 2006 (ожид.)
Доходы
1 Налог на прибыль (доходы) организаций 20 875 11 000
2 Налог на доходы физических лиц 14 113 17 000
3 Акцизы по подакцизным товарам и отдельным видам минерального сырья, производимого на территории РФ 4  
4 Единый налог на вмененный доход для отдельных видов деятельности 1 292 3 000
5 Единый сельскохозяйственный налог   50
6 Налог на имущество физических лиц 400 415
7 Налог на имущество организаций 3 428 3 500
8 Налог с имущества, переходящего в порядке наследования и дарения 4  
9 Земельный налог 5 897 6 000
10 Налог на добычу полезных ископаемых 3 985 2 300
11 Государственная пошлина 200 1 300
12 Задолженность и перерасчеты по отмененным налогам, сборам и иным обязательным платежам    
13 Налог с продаж 152  
14 Целевой сбор с граждан и предприятий на содержание милиции 53  
15 Арендная плата за землю 6 978 7000
16 Доходы от сдачи в аренду имущества    
17 Прочие доходы от использования имущества 1 476 7 500
18 Плата за негативное воздействие на окружающую среду   200
19 Доходы от реализации имущества   200
20 Штрафы, санкции, возмещение ущерба 740 700
21 Прочие налоговые доходы 513  
22 Доходы бюджетов бюджетной системы РФ от возврата остатков субсидий и субвенций прошлых лет    
23 Дотации на выравнивание уровня бюджетной обеспеченности 61 208 23 793
24 Дотации на возмещение убытков от содержания объектов ЖКХ и СКС, переданных в ведение местного самоуправления 393 774
25 Прочие дотации местным бюджетам 13 801 5 982
26 Субвенции на оплату ЖКУ отдельным категориям граждан 335 2 634
27 Субвенции для награжденных знаком «Почетный донор России» (СССР)   104
28 Прочие субвенции (реабилитированным, героям и т.д.) 59 698 80 510
29 Прочие субсидии (квалифиц. работникам в сельской местности и пр.) 879 763
30 Средства на реализацию Федеральной инвестиционной программы 2 300 4 610
Итого доходов 198 715 179 335
Расходы
1 Общегосударственные вопросы 19 135 15 858
2 Национальная безопасность и правоохранительная деятельность 1 001 541
3 Национальная экономика 22 483 3 490
4 ЖКХ 12 448 10 719
5 Образование 90 397 79 463
6 Культура, искусство и кинематография 23 026 19 198
7 Здравоохранение и физическая культура 34 887 30 666
8 Социальная политика 7 271 27 798
9 Прочие расходы 1 124  
Итого расходов 211 772 187 733

Как видно из таблицы, после вступления в силу нового закона, т.е. в 2006 году, ожидается не рост, а снижение доходов муниципального района с 198 715 тыс. руб. до 179 335 тыс. руб. (на 9,6 %). Заметно снизятся и расходы района — с 211 772 тыс. руб. до 187 733 тыс. руб. (на 11,4 %). С учетом инфляции общее снижение доходов и расходов района составит не менее 30 %. Как показывает анализ, аналогичная ситуация складывается и в других обследованных нами районах Орловской, Рязанской и некоторых других областей.

Снизится также доля разного рода трансфертов (дотаций, субсидий, субвенций) в бюджете муниципального района с 69,8 % до 66,5 % (с 136614 тыс. руб. до 119170 тыс. руб.).

Соотношение расходов в 2006 году к 2004 году по ряду важных позиций составит: на правоохранительную деятельность — 54,1 %, развитие экономики — 15,2 %, ЖКХ — 86,1 %, образование — 87,9 %, культуру — 83,4 %, здравоохранение и физкультуру — 87,9 %.

Вместе с тем, в 3,8 раза (с 7 271 тыс. руб. до 27 798 тыс. руб.) вырастут расходы на социальную политику, т.е. адресную помощь отдельным группам населения. Однако произойдет это не за счет увеличения бюджета муниципального района, а перераспределения ресурсов.

Таким образом, имеются основания полагать, что новый закон не только не будет способствовать решению социальных проблем, но и ухудшит состояние социальной сферы. Иначе говоря, проводимая в России административная реформа не создает условия для преодоления кризиса на селе.

Более того, принятие нового закона о местном самоуправлении привело к ряду негативных последствий: нарушена традиционная вертикаль управления АПК; практически повсеместно перекраиваются границы сельских поселений; полномочия сельских администраций урезаны; выросло несоответствие между функциями и полномочиями местных органов власти и т.д.

Для выравнивания бюджетов муниципальных районов новый закон предусматривает создание региональных фондов финансовой поддержки. Идея, безусловно, хорошая. Однако механизм её реализации сложен и способствует централизации власти. Так, если уровень расчетной бюджетной обеспеченности поселения в расчете на одного жителя до выравнивания в 2 и более раза превышал средний уровень по региону, то на очередной финансовый год может быть предусмотрено перечисление субвенций из бюджета данного поселения в региональный фонд финансовой поддержки поселений.

Проблему выравнивания бюджетов муниципальных районов и поселений, на наш взгляд, целесообразно осуществлять, прежде всего, «снизу вверх», а не «сверху вниз», как это предусмотрено новым законом. Суть предлагаемой схемы основывается на следующих положениях:

1. Муниципальные районы и сельские поселения по бюджетной обеспеченности собственными доходами в расчете на 1-го жителя необходимо разделить на 4 категории: особая, высшая, стандартная (нормативная) и низшая.

2. Зарплата (оклады) работников органов местного самоуправления должны быть поставлены в зависимость от того, к какой категории данный орган местного самоуправления относится.

3. По каждому региону необходимо принимать единый стандарт по собственным доходам в расчете на 1-го жителя. Если бюджетная обеспеченность по собственным доходам ниже этого стандарта, то разница должна компенсироваться из районного бюджета выравнивания.

4. Часть собственных доходов поселения, превышающая более чем в 2 раза установленный для региона норматив (в законе — в 2 раза от среднего значения, а не норматива), из бюджета поселения должна поступать в районный фонд выравнивания (а не в региональный, как это предусмотрено новым законом). Этот фонд должен быть направлен на доведение бюджетов поселений до нормативного уровня. Оставшаяся после этого часть районного фонда должна быть передана в региональный фонд выравнивания в этих же целях. Таким образом, сначала процесс выравнивания должен идти снизу вверх. Лишь затем, с учетом потребностей, должен быть задействован региональный фонд выравнивания (сверху вниз).

Процесс выравнивания не должен приводить к замене одного варианта уравниловки другим. Стремление к полному социальному «равенству» на всех сельских территориях неминуемо приведет не к ликвидации, а к углублению кризиса.

За муниципальным районом законодательством закреплены местные вопросы межселенного значения. По перечню и содержанию они аналогичны вопросам, вмененным поселениям, что вполне логично. Вместе с тем, сравнительный анализ местных вопросов, закрепленных за поселениями и муниципальными районами, свидетельствует, что часть из них не в полной мере дублирует друг друга. К примеру, в перечне вопросов сельских администраций не учтены природоохранные задачи, а в районных функциях не предусмотрено содействие развитию физкультуры и спорта и т.д. Кроме того, некоторые важные функции не включены в перечень местных вопросов, в т.ч. содействие развитию предпринимательства, росту занятости и доходов населения. Из этого следует, что перечень вопросов местного значения в новом законе о местном самоуправлении нуждается в уточнении.

Исследования также показали, что сложившиеся в районах структуры администраций недостаточно систематизированы, что негативно влияет на организацию и эффективность деятельности их подразделений. В этом можно убедиться на примере типичной для России структуры районной администрации, принятой в Кузнецком районе Пензенской области (рис. 1).

Рис. 1. Структура управления Администрации Кузнецкого района Пензенской области (факт)

Рис. 1. Структура управления Администрации Кузнецкого района Пензенской области (факт)

Наличие 12-ти подразделений и 3-х заместителей делают структуру указанной районной администрации неудобной с точки зрения распределения функций, полномочий, ответственности и обязанностей. Опыт показывает, что чем сложнее и запутаннее структура управления, тем ниже уровень организации деятельности и эффективность органа управления.

Анализ свидетельствует, что с вступлением в силу нового закона о местном самоуправлении структура районной администрации изменится незначительно. Связано это с тем, что функции районной администрации, в основном, остаются прежними. Из этого следует, что структура управления районной администрации нуждается в существенной доработке.

Согласно принципам формирования систем управления, проектирование структур органов власти целесообразно осуществлять на основе группировки их функций по содержательному признаку. Такая методика позволяет упростить структуру, создает благоприятные условия для планирования и организации деятельности персонала управления. В этом несложно убедиться, сравнив фактическую и проектную структуры Администрации Кузнецкого района (рис. 1 и 2). В предлагаемом варианте структура районной администрации состоит из 4-х основных блоков: развитие личности; защита личности; развитие социальной сферы; развитие экономики.

Рис. 2. Структура управления Администрации Кузнецкого района (проект)

Рис. 2. Структура управления Администрации Кузнецкого района (проект)

На наш взгляд, подобную методику проектирования структуры управления целесообразно применять и на региональном уровне.

Статья 17 нового закона о местном самоуправлении обязывает администрации муниципальных районов, чтобы они свою деятельность осуществляли на программной основе. Изучение различных подходов к разработке программ сельского развития показывает, что при их подготовке необходимо соблюдать определенные требования:

  • программа должна быть составлена с учетом структуры районной администрации, что позволяет лучше отразить в ней участки работы каждого подразделения (предложенная нами структура управления для районной администрации позволит подготовить программу с четко обозначенными ориентирами и ответственными за исполнение);
  • разработке программы должны предшествовать социологические обследования, направленные на выявление мнения населения относительно степени актуальности их проблем;
  • программа должна быть составлена по аналогии с бизнес-планом коммерческого формирования;
  • в программу должны быть включены блоки «оценка местных ресурсов», «пути реализации внутренних резервов», «ожидаемые риски»;
  • программа должна завершаться разделом «оценка выполнения программы», содержащим конкретные показатели, по которым можно судить о степени выполнения программы).

Сравнительный анализ деятельности районных администраций свидетельствует, что наполняемость районного бюджета в значительной мере зависит от эффективности инвестиционной политики руководства района. В тех районах, где развитию предпринимательства создаются благоприятные условия, постепенно начинается приток инвестиций. Ускорению этого процесса способствует осуществление разного рода рекламных мероприятий. Так, опыт показал, что наряду с обращением к представителям бизнеса через средства массовой информации, целесообразно проведение ярмарок инвестиций с приглашением потенциальных инвесторов.

В целом, из отмеченного следует, что принятие нового закона о местном самоуправлении положило начало новому этапу реформы районного звена управления. Аграрно-экономической науке предстоит сделать многое, чтобы она оказалась успешной.