Местное самоуправление на селе: состояние, проблемы и пути развития

Адуков Р. Х., доктор экономических наук, профессор, заведующий отделом ГНУ ВНИЭТУСХ

Миндрин  А. С., директор, член-корреспондент РАСХН, доктор экономических наук, профессор

Адукова А. Н., кандидат экономических наук, ведущий научный сотрудник ГНУ ВНИЭТУСХ

Статья опубликована в журнале «Экономика сельскохозяйственных и перерабатывающих предприятий», № 9 за 2007 год

Вступление в силу ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 2003 года, не дало ожидаемых результатов, село по-прежнему, находится в глубоком кризисе. Одной из основных причин этого является то, что административная реформа в России не обеспечила укрепление финансовой базы органов местного самоуправления на селе. Как показывают исследования, развитие местного самоуправления в России сдерживается не только причинами объективного характера, но и недостаточной разработанностью научно-методической базы данного института власти. Об этом шла речь на президиуме Россельхозакадемии 21 июня 2007 года. Редакция журнала обратилась к ведущим ученым ВНИИЭТУСХа с просьбой более подробно раскрыть данную проблему и осветить перспективы развития местного самоуправления на селе.

Повышение доходов местных бюджетов и активизация деятельности органов местного самоуправления

Российское село продолжительное время находится в глубоком социально-экономическом кризисе. Исследования показывают, что для выхода из него необходимо соблюдение двух базовых предпосылок: во-первых, наличие дееспособного института местного самоуправления, во-вторых, приемлемых условий хозяйствования, обеспечивающих эффективное функционирование сельскохозяйственных организаций и других формирований, работающих на селе.

Если условия хозяйствования, прежде всего, важны для развития экономики, то главной предпосылкой социального развития сельских территорий, как показывает российская и зарубежная практика, является уровень развития местного самоуправления. Вместе с тем, указанные факторы тесно взаимосвязаны: развитие местного самоуправления способствует подъему аграрного сектора; в свою очередь, улучшение финансового состояния отрасли создает предпосылки для развития социальной инфраструктуры села.

Условия хозяйствования, то есть система отношений «государство — предприятие», определяются государством. Состояние экономики аграрного сектора, главным образом, зависит от качества государственного управления. Если условия хозяйствования удовлетворительны, то не менее 85-90 % сельхозорганизаций имеют устойчивое финансовое положение. В этом случае в неэффективной деятельности остальных хозяйств виновны их руководители.

Тот факт, что в России устойчиво функционирует не более 20 % сельхозорганизаций, свидетельствует о явном несоответствии качества государственного управления отраслью требованиям рынка.

Развитие местного самоуправления говорит о важном и глубинном процессе — изменении идеологической основы общества, формировании в нем отношений, основанных на более справедливых принципах, позволяющих получить высокий социальный и экономический эффект. Следовательно, роль местного самоуправления в социально-экономическом развитии села чрезвычайно высока.

На начало 2006 года число муниципальных образований в России составляло 24,2 тыс. ед., из них сельских поселений — 19,8 тыс. ед. Таким образом, около 82 % муниципальных образований составляют сельские поселения, а примерно 7 % муниципальные районы. Иначе говоря, 90 % муниципальных образований связано с селом, они охватывают 2/3 территории и 27 % населения страны.

В среднем по России на 1 муниципальный район на начало 2006 года приходилось: 11,1 сельских поселений, 87 сельских населенных пунктов, 21 584 чел. постоянных жителей, 106,9 тыс. га сельхозугодий, в том числе 64,8 тыс. га пашни.

В расчете на каждое сельское поселение соответственно приходилось: 7,8 сельских населенных пункта, 1 950 чел. постоянных жителей, 9,7 тыс. га сельхозугодий, в том числе 5,8 тыс. га пашни.

Согласно данным мониторинга Счетной палаты РФ, в 2006 году в России имелось лишь 2 % относительно финансово самостоятельных муниципальных образований. Доля сельских поселений среди них крайне мала, так как в городских поселениях финансовая ситуация несколько лучше.

Под местным самоуправлением подразумевается форма решения населением непосредственно или через избранные им органы своих социально-экономических проблем в рамках территории своего проживания, опираясь, преимущественно, на собственные ресурсы, к которым относятся, прежде всего, собственные доходы, доля которых в настоящее время в бюджетах большинства сельских поселений составляет всего 5-7 %.

А ведь о том, что в стране создан дееспособный институт местного самоуправления, можно говорить лишь в том случае, если соблюдены следующие общепризнанные стандарты: доля местных бюджетов в консолидированном бюджете России составляет 20 %, доходы местных бюджетов на 75 % формируются за счет собственных источников органов местного самоуправления. Сейчас, даже с учетом бюджетов муниципальных районов, необоснованно отнесенных к местным (районная администрация выполняет функции государственного управления), у нас идет отставание по первому показателю более чем в 3 раза, а по второму — более, чем в 10 раз.

Таким образом, института местного самоуправления в России фактически до сих пор нет. В результате остается незадействованной целая ветвь управления, что сдерживает развитие сельских территорий и всей страны.

Развитие местного самоуправления предполагает децентрализацию властных полномочий, то есть передачу прав по распоряжению частью ресурсов органам управления в сельских поселениях, реальное участие населения в управлении делами территорий. Однако практика жестко централизованного распределения ресурсов сохраняется до сих пор.

Несомненно, руководство страны в полной мере осознает важность создания организационно и финансово самостоятельных органов местного самоуправления, как это предусмотрено статьей 12 Конституции РФ и Европейской хартией местного самоуправления, ратифицированной Россией в 1996 году. Об этом, в частности, свидетельствует тот факт, что за период реформ принято 3 федеральных закона о местном самоуправлении, осуществлено ряд других серьезных организационных и правовых мероприятий.

Однако эти меры, в том числе вступление в силу Федерального закона № 131-ФЗ от 2003 года «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», не дали положительного эффекта, ибо реформа местного самоуправления не способствовала решению главной задачи — демократизации межбюджетных отношений, без чего невозможно развитие данного института власти. Как следствие, не укрепилась экономическая база местного самоуправления, в связи с чем в бюджетах сельских поселений практически не предусматриваются расходы на развитие.

Недостаток собственных доходов привел к тому, что сельские администрации стали отказываться от полномочий, делегируя их на уровень муниципального района. Согласно данным Минрегионразвития РФ, в III квартале 2006 года соглашения по передаче полномочий заключили 74,5 % поселений.

В основном, сельские поселения сохранили за собой решение вопросов, не предполагающих наделение их полномочиями: организация освещения улиц, благоустройство и озеленение территории, вывоз мусора, оказание ритуальных услуг и содержание мест захоронения.

На районный уровень, как правило, передаются функции разрешительного и контрольного характера: утверждение генеральных планов развития поселений и правил землепользования, выдача разрешений на строительство объектов и ввод их в эксплуатацию, изъятие и резервирование земельных участков в поселении для муниципальных нужд, в том числе путем выкупа, контроль использования земель поселения и др. Сосредоточение этих функций на районном уровне нередко приводит к развитию коррупции.

Однако, с точки зрения формирования полноценного бюджета, не лучше обстоят дела и на районном уровне. К примеру, в одном из типичных для России Кузнецком районе Пензенской области в 2006 году, по предварительным данным, произошел не рост, а снижение доходов с 198 715 тыс. руб. до 179 335 тыс. руб. (на 9,6 %). Заметно снизились и расходы района — с 90 397 тыс. руб. до 79 463 тыс. руб. (на 12,1 %). С учетом инфляции, ожидается общее снижение доходов и расходов района не менее чем на 30 %.

Подобная ситуация складывается в десяти из двенадцати обследованных нами муниципальных районов Нижегородской, Орловской, Рязанской и Самарской областей.

Доходы бюджетов сельских поселений и муниципальных районов преимущественно формируются за счет трансфертов, которые адресно направляются на выполнение государственных функций: на жилищно-коммунальное хозяйство, зарплату учителям, медработникам и другие цели. В итоге, сельские и районные администрации в основном заняты реализацией делегированных, то есть доведенных сверху, полномочий.

Все это сводит к минимуму простор для собственной инициативы самих поселений и районов, без чего нет движения вперед, то есть улучшения социальной сферы на селе.

Одним из основных недостатков принятой в России модели межбюджетных отношений является то, что она не только не стимулирует созидательную активность органов местной власти, а наоборот, порождает в них иждивенчество. Вызвано это тем, что ни размеры доходов местных бюджетов, ни зарплата муниципальных служащих не зависят от эффективности их деятельности. Иначе говоря, межбюджетные отношения в России спроектированы без учета научных принципов формирования систем управления.

Другой недостаток принятой модели межбюджетных отношений заключается в том, что она разобщает интересы различных уровней управления, так как налоги разделены по уровням управления, причем, за сельскими поселениями закреплены плохо собираемые налоги, с малым потенциалом.

Сегодня учеными и практиками предлагаются различные пути укрепления экономической базы местного самоуправления в России. Практически все они предполагают увеличение поступлений в местные бюджеты от тех или иных налогов. Наши исследования показывают, что для России целесообразна несколько иная модель межбюджетных отношений, учитывающая более рациональные принципы формирования систем управления. Рекомендуемые нами меры предполагают осуществлению следующих мероприятий:

1. Демократизация межбюджетных отношений (формирование баланса власти по вертикали).

Для этого необходимо соблюдение общепризнанных стандартов: доля местных бюджетов в консолидированном бюджете России составляет 20 %; доходы бюджетов поселений на 75 % формируются за счет собственных источников. Мировой опыт свидетельствует, что без учета данных условий обеспечить необходимую самостоятельность органов местного самоуправления не удается.

При соблюдении указанных стандартов в 2005 году суммарные доходы бюджетов городских и сельских поселений в России составили бы 1364 млрд руб., а в расчете на 1 человека — 9540 руб., в том числе собственных доходов — 7160 руб. В настоящее время, как уже отмечалось, по первому показателю идет отставание от указанного стандарта более чем в 3 раза, по второму показателю в сельских поселениях имеет место отставание более десяти раз.

2. Совмещение вектора интересов всех уровней управления путем формирования межуровневых отношений на принципах территориального хозрасчета.

С этой целью налоговые платежи, взимаемые с юридических и физических лиц, осуществляющих свою деятельность на территории поселения, рекомендуется распределять по уровням управления (между поселением, районом, регионом и федерацией) соответственно в пропорции 60 %, 20 %, 10 % и 10 %, сохраняя при этом существующие трансферты.

Поступления в бюджет в счет указанных 60 % должны быть отнесены к собственным доходам поселений. Соблюдение этого условия позволит довести долю собственных доходов сельских поселений в их общей массе до 55-57 %. Сумма затрат, необходимых для реализации данного решения, составляет около 1,0 % от расходной части консолидированного бюджета РФ.

Внедрение территориального хозрасчета станет важным шагом в направлении демократизации межбюджетных отношений, повысит созидательную активность органов местного самоуправления, приведет к тому, что вышестоящие власти будут заинтересованы в успехе нижестоящих и наоборот. Это существенно повысит эффективность системы власти в стране.

3. Упрощение, либерализация и повышение прозрачности налоговой системы.

Для придания налоговой системе этих характеристик предлагается введение налога с выручки от реализации взамен 3-х налогов: НДС, налога на прибыль организаций, налога на совокупный доход, включая единый сельскохозяйственный налог (сохраняя при этом сложившуюся массу налоговых изъятий).

Целесообразность данного предложения объясняется следующими соображениями:

  • НДС — весьма неудобный для предприятий налог, к тому же допускающий возможность злоупотреблений.
  • Прибыль — показатель «здоровья экономики». Но прибыль предприятиями скрывается, из-за чего государство не в состоянии объективно оценить экономику и разработать эффективные программы её развития.
  • Налог на совокупный доход имеет 2 варианта: первый лишь незначительно отличается от рекомендуемого налога с выручки, второй — от налога на прибыль.

Реализация данной меры упростит и унифицирует налоговую систему, сделает ее более либеральной, стимулирующей, понятной и удобной для хозяйствующих субъектов, повысит прозрачность экономики. Для большинства предпринимательских структур ставка налога с выручки будет в пределах 3-15 %, что вполне приемлемо. Согласно данным годовых отчетов, в 2005 году на сельскохозяйственные организации России было начислено налогов и сборов около 36,2 млрд руб., что составляет 8,1 % от суммы их выручки за этот период. Заметим, что в хозяйствах, перешедших на единый сельхозналог или упрощенную систему налогообложения, доля налоговой массы в выручке от реализации в 2 и более раза ниже.

В целом, перечисленные рекомендации направлены на активное развитие сельских территорий, усиление системы власти в стране, создание более благоприятных условий для развития предпринимательства.

Сумма дополнительных затрат, необходимых для реализации рекомендаций по совмещению вектора интересов уровней управления, как уже отмечалось, составляет около 1,0 % от расходной части консолидированного бюджета РФ. В связи с тем, что данная мера будет способствовать выходу из кризиса 2/3 территории страны, на которой проживает 38,8 млн. чел. (27 % населения страны), то эти затраты вполне оправданны.

По нашим расчетам, чтобы окупить данные расходы потребуется не более 5 лет. Учитывая ожидаемый эффект от этих вложений, данные затраты следует рассматривать как выгодное инвестирование в развитие территорий и страны в целом.

Важно отметить, что главная цель рекомендуемых экономических мер не в механическом увеличении бюджетов сельских поселений, а в формировании межуровневых отношений на более эффективной основе, ориентированной на активизацию органов местной власти, рост поступлений в бюджеты всех уровней управления и развитие сельских территорий.

В настоящее время для выравнивания бюджетной обеспеченности сельских поселений на районном и региональном уровнях создаются специальные фонды. В случае, если уровень бюджетной обеспеченности поселения в отчетном году в расчете на одного жителя в 2 и более раза превышал средний уровень по субъекту РФ, то на очередной год предусматривается перечисление отрицательного трансферта из бюджета поселения в региональный фонд поддержки. То, что за основу берется среднее значение бюджетной обеспеченности поселения, а не нормативное, а отрицательные трансферты передаются в регион, минуя район, усложняет механизм выравнивания, делает его чрезмерно централизованным.

Проблему выравнивания бюджетной обеспеченности сельских поселений рекомендуется осуществлять в 2 этапа: сначала «снизу вверх», а затем — «сверху вниз». Суть предлагаемой схемы основывается на следующих положениях:

1. Сельские поселения в зависимости от уровня обеспеченности собственными доходами в расчете на 1-го жителя целесообразно разделить на 4 категории: особую, высшую, стандартную (нормативную) и низшую.

При условии перехода на предложенный метод построения межуровневых отношений на принципах территориального хозрасчета размер собственных доходов поселения в расчете на 1-го человека в нынешних условиях в большинстве сельских поселений находился бы в пределах 1500-2000 руб. С учетом этого, может быть использован следующий вариант классификации сельских поселений: при душевых собственных доходах 4000 руб. и более — особая категория, от 2000 руб. до 4000 руб. — высшая, 1500-2000 руб. — стандартная, менее 1500 руб. — низшая.

2. Часть собственных доходов поселения, превышающая порог, установленный для органов местного самоуправления высшей категории, должна поступать в районный фонд выравнивания. Этот фонд должен быть направлен на доведение бюджетов поселений района до нормативного уровня, то есть регионального стандарта. Оставшаяся часть районного фонда должна быть передана в региональный фонд выравнивания. Таким образом, сначала процесс выравнивания должен идти на уровне района. Лишь затем, с учетом потребностей, должен быть задействован региональный фонд выравнивания. Такой поход упростит механизм выравнивания, сделает его более логичным, децентрализованным.

Целесообразно также зарплату муниципальных служащих поставить в зависимость от того, к какой из указанных категорий относится сельское поселение. Это существенно активизирует деятельность органов местного самоуправления.

Принято считать, что низкая эффективность системы местной власти вызвана лишь её слабыми бюджетными возможностями. Однако исследования показывают, что эффективность любого органа управления в значительной мере зависит от его организационных характеристик. В связи с этим нами разработаны предложения по уточнению функций, структуры и иных параметров системы местного самоуправления, которые изложены в следующей части статьи.

Оптимизация функций, штатов и структуры органов местного самоуправления

Анализ Федерального закона № 131-ФЗ от 2003 года «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» показал, что перечень местных функций в нем сформулирован удовлетворительно. Вместе с тем глава «Вопросы местного значения поселения» требует некоторых уточнений. К примеру, этот перечень необходимо дополнить такими важными для населения функциями, как «содействие росту занятости и доходов населения», «регистрация актов гражданского состояния», «охрана общественного порядка», «выдача разрешений на установку рекламных конструкций» и др.

Для выполнения функций, закрепленных за сельскими администрациями уже упоминавшимся Федеральным законом № 131-ФЗ от 2003 года, в их штате должен быть соответствующий персонал. Типичный его состав сегодня выглядит следующим образом: глава администрации, специалист, бухгалтер (1-2 чел. в зависимости от размеров поселения), водитель, уборщица. С подобным штатом эффективное решение местных вопросов в крупных поселениях с развитым подворьем будет весьма проблематичным. Поэтому, по нашим расчетам, с учетом объема функций сельской администрации, целесообразно почти вдвое увеличить численность и расширить состав его персонала, включив в него следующих работников: глава администрации, юрисконсульт, специалист по работе с населением (в т.ч. с ЛПХ), специалист по учету и сбору налогов, бухгалтер, врач, ветеринар, агроном, участковый милиционер, электрик, сантехник, водитель, уборщица.

В ходе исследований нами установлена также целесообразность изменения сложившейся структуры представительного органа сельского поселения. На практике, как правило, в представительном органе из числа местных депутатов создаются разного рода комиссии (по социальным вопросам, образованию, здравоохранению, бюджету и налогам, благоустройству, содействию семье и школе и другие).

Чаще всего, количество комиссий колеблется от трех до четырех. Род деятельности комиссий определяется с учетом степени её актуальности для населения территории. Число членов комиссии, обычно, составляет 2-3 человека. Включение одного и того же депутата в две комиссии и более считается нецелесообразным и, как правило, не практикуется. Поэтому создаваемые комиссии способны охватить лишь малую часть направлений деятельности представительного органа. В связи с этим рекомендуется изменение традиционно сложившейся структуры представительного органа путем избрания вместо комиссий кураторов (ответственных) по всем важным направлениям его работы. Таковыми, наряду с перечисленными ранее, являются: помощь одиноким пожилым людям и инвалидам, помощь населению, имеющему подворье (в обработке участков, реализации излишек продукции и т.д.), охрана правопорядка, взаимодействие с общественными организациями, развитие предпринимательства и взаимодействие с предпринимательскими структурами и другие.

Кроме возможности охвата большего числа актуальных проблем, целесообразность замены комиссий кураторами объясняется еще и тем, что персонификация обязанностей депутата по тому или иному вопросу даст больший эффект, чем коллегиальная ответственность в составе комиссии.

Повышению эффективности работы представительного органа будет способствовать также разработка положений о кураторах по аналогии с должностными инструкциями или положениями о комиссиях депутатов.

В последнее время многие ученые и политики утверждают, что вступление в силу Федерального закона № 131-ФЗ от 2003 года приведет к многократному росту численности муниципальных служащих и, соответственно, увеличению расходов на содержание органов местной власти. Однако анализ свидетельствует, что эти прогнозы необоснованны. В период реформ значительная часть сельских администраций была лишена собственных бюджетов и переведена на сметы, формируемые по согласованию с районными администрациями. Сейчас им предоставили право формирования бюджетов, что воспринято как многократное увеличение муниципальных образований, муниципальных служащих и затрат на их содержание. Но ведь эти же самые служащие содержались за счет тех же смет, которые сейчас формально приобрели статус бюджета.

По данным Росстата на начало 2003 года численность работников органов местного самоуправления составляла 466,0 тыс. чел. (из них 7,6 тыс. чел. или 1,6 % — в представительных органах).

По данным Министерства регионального развития РФ на начало 2006 года, то есть после определения новых границ муниципальных образований, численность муниципальных служащих в России была равна 507,2 тыс. чел., что на 41,2 тыс. чел. или 8,8 % больше, чем в 2003 году.

Но и этот рост количества персонала нельзя напрямую связывать с реформой органов местной власти. Об этом свидетельствует то, что с 2003 года по 2006 год численность работников органов государственной власти и местного самоуправления в Российской Федерации увеличилась с 1 300,5 тыс. чел. до 1 577,2 тыс. чел., то есть на 21,3 %.

Иначе говоря, за рассматриваемый период в органах местного самоуправления темпы прироста численности персонала примерно в 3 раза ниже, чем в органах государственного управления.

Увеличение же муниципальных расходов, прежде всего, вызвано существенным ростом зарплаты работников органов местного самоуправления и к реформе никакого отношения не имеет.

Структура районной администрации определяется на местах. Несмотря на это, существенных различий по ней по регионам не наблюдается. Численность персонала районных администраций, как минимум, составляет около 40 человек, а количество подразделений в них доходит до 10-12 и более.

На рис. 1 дана структура Администрации Кузнецкого муниципального района Пензенской области, которая является типичной для многих районов России. Такая структура сложна, а наличие в ней большого количества подразделений мешает рациональному распределению функций, полномочий, ответственности и обязанностей, а также организации деятельности персонала администрации.

Рис. 1. Структура управления Администрации Кузнецкого района Пензенской области (факт)

Рис. 1. Структура управления Администрации Кузнецкого района Пензенской области (факт)

С целью устранения перечисленных недостатков, используя ранее разработанный нами проблемно-функциональный подход формирования производственных и территориальных систем управления, в ГНУ ВНИЭТУСХ спроектирована новая модель структуры управления для муниципального района (рис. 2). Она отличается простотой, лучше отражает содержание деятельности администрации, создает условия для более рационального распределения функций между его подразделениями и организации их работы.

Судя по итогам экспертной оценки, проведенной в 2006-2007 гг. с участием более 100 руководителей районных и сельских администраций, эта модель может получить распространение практически во всех регионах страны.

В России сегодня за развитие сельских территорий несут ответственность 4 министерства (Министерство регионального развития РФ, Министерство экономического развития и торговли РФ, Министерство здравоохранения и социального развития РФ и Министерство сельского хозяйства РФ), а также смежные с ними федеральные агентства. Вместе с тем, с органами местной власти первые 3 министерства практически не связаны. В частности, Министерство регионального развития РФ занято преимущественно проблемами реформы ЖКХ и взаимодействует, в основном, с региональными администрациями. Исключением является Министерство сельского хозяйства РФ, подразделения которого по многим вопросам тесно сотрудничают с органами местной власти.

Согласно правилам формирования систем управления, подобное рассредоточение функций, размывание ответственности и распыление ресурсов нецелесообразно. В связи с этим, а также учитывая передовой зарубежный опыт, рекомендуется сосредоточить ответственность по развитию территорий в Министерстве по вопросам местного самоуправления РФ или в Министерстве по вопросам местного самоуправления и жилищно-коммунального хозяйства РФ, в которое может быть преобразовано Министерство регионального развития РФ. Концентрация в нем местных функций и ресурсов позволит эффективнее решать проблемы развития сельских и иных территорий.

Рис. 2. Структура управления Администрации Кузнецкого района (проект)

Рис. 2. Структура управления Администрации Кузнецкого района (проект)

Опыт развитых стран свидетельствует, что для эффективного функционирования система местного самоуправления должна иметь собственную вертикаль, охватывающую все уровни управления. В России её рекомендуется сформировать на базе групп функций, указанных на рис. 2. При этом роль вышестоящих по отношению к сельским поселениям органов будет заключаться в разработке, лоббировании и контроле реализации федеральных и региональных программ развития сельских территорий, информационной и иной поддержке органов местного самоуправления.

Во ВНИЭТУСХ, совместно с коллегами из других научных центров, сформулированы и другие предложения по развитию в России местного самоуправления: возврат к одноуровневой системе местного самоуправления, совершенствование формата программ социально-экономического развития сельских поселений, повышение их технической оснащенности, формирование информационной системы и автоматизация труда персонала сельских администраций и др.

Рассмотрим подробнее последнюю позицию. Эффективное выполнение местных функций предполагает наличие полноценной информационной базы. При участии ВНИЭТУСХ разработана информационная система сельской администрации, которая включает в себе комплекс программных продуктов, позволяющих автоматизировать основные рабочие операции по документообороту, связанные с выполнением местных функций. Система позволяет формировать и хранить свыше 200 различных показателей (в том числе все сведения из Похозяйственных книг), дополненные иными необходимыми сведениями, используемыми, в частности, в ходе реализации национального проекта «Развитие АПК».

Одной из важных задач, решаемых системой, является учет сведений о земельной собственности и недвижимости, расчет налоговых поступлений.

Система позволяет автоматически формировать и печатать справки, документы отчеты стандартных форм, утвержденных государственными органами, существенно упрощает документооборот.

В целом, система обеспечивает органы государственного и муниципального управления оперативной информацией по экономическому и социальному развитию сельских поселений.

Практика показывает, что внедрение системы существенно повышает производительность, культуру и эффективность работы сельских администраций. Однако значительная часть из них не имеет возможности для её внедрения из-за отсутствия средств, компьютеров или их несоответствия современным требованиям. Так, лишь в 59,1 % из обследованных нами 44 сельских администраций Московской и Нижегородской областей имеются компьютеры, причем, в большинстве своем устаревших моделей.

На оснащение одной сельской администрации современной компьютерной и иной оргтехникой необходимо 70-100 тыс. руб., а в целом по стране — около 2 млрд руб. Сумма значительная, поэтому для решения данной проблемы целесообразно разработать специальную федеральную программу.

На основе экспертной оценки мы попытались определить возможную эффективность внедрения рекомендуемой нами модели местного самоуправления. Результаты этой оценки показаны в таблице 1.

Таблица 1. Предполагаемые итоги внедрения рекомендуемой модели местного самоуправления

Результаты
1 Рациональное распределение полномочий и ответственности по уровням власти
2 Объединение интересов уровней управления и усиление системы власти в стране*
3 Повышение активности и эффективности работы органов власти
4 Улучшение условий для развития бизнеса
5 Активизация деятельности, рост занятости и доходов населения
6 Реализация потенциала органов местного самоуправления и населения
7 Гармонизация отношений между населением, государством и бизнесом
8 Формирование гражданского общества*
9 Активное развитие территорий
10 Снижение противоречий между сельскими и районными администрациями, а также главами регионов и мэрами региональных центров*
11 Рост прозрачности экономики, снижение коррупции
12 Снижение социальной напряженности*
13 Рост бюджетов всех уровней управления
14 Снижение оттока кадров из села, притока сельского населения в города*
15 Повышение качества бизнес-планирования в предприятиях
16 Повышение эффективности государственных программ развития экономики*
17 Уменьшение «головных болей» у органов власти по поводу проблем деревни*
18 Создание условий для реформы ЖКХ
19 Воспитание у населения уважения к законам и к чужой собственности

Большинство позиций в таблице сформулировано с учетом зарубежного опыта. Те позиции, которые формируются непосредственно предлагаемой моделью местного самоуправления, отмечены нами звездочкой.

Последние несколько лет ВНИЭТУСХ предпринимает попытки, направленные на экспериментальную проверку рассмотренной модели местного самоуправления. Добиться позитивных результатов в этом направлении пока не удается. Надеемся, что органы федеральной государственной власти создадут условия для решения данной проблемы. Мы убеждены, что это станет серьезным вкладом в становление местного самоуправления в стране и предпосылкой социально-экономического развития сельских территорий.