Организационные аспекты развития местного самоуправления на селе

Адуков Р. Х., доктор экономических наук, профессор, заведующий отделом ГНУ ВНИЭТУСХ

Адукова А. Н., кандидат экономических наук, ведущий научный сотрудник ГНУ ВНИЭТУСХ

Статья опубликована в журнале «Экономика сельскохозяйственных и перерабатывающих предприятий», № 1 за 2005 год

За годы реформ в российском селе накопилось огромное количество социально-экономических проблем. Мировой опыт свидетельствует, что без развития местного самоуправления решить их не удастся. Как известно, под местным самоуправлением понимается форма решения населением непосредственно или через избранные им органы своих социально-экономических проблем в рамках территории своего проживания, опираясь, преимущественно, на собственные ресурсы.

В большинстве развитых государств принято одноуровневое местное самоуправление. В России с 1 января 2006 года вступит в силу закон от 2003 года, согласно которому в стране будет двухуровневое местное самоуправление. На селе в него войдут сельские и районные представительные и исполнительные органы — советы сельских и районных депутатов, сельские и районные администрации.

За последние 12 лет в России принято 3 закона о местном самоуправлении (в 1991, 1995 и 2003 гг.). Два первых из них не дали желаемого результата из-за того, что не обеспечили должное наполнение местных бюджетов.

Безусловно, полноценный бюджет — неотъемлемое условие эффективной работы местных органов власти. Однако эффективность системы местного самоуправления в значительной мере зависит и от качества её конструкции. В связи с этим, на основе обобщения отечественного и зарубежного опыта, нами сформулированы принципы, которые, наш взгляд, необходимо было учитывать при формировании конструкции местного самоуправления на селе в законе от 2003 года. К основным из них относятся следующие:

1. Закон о местном самоуправлении должен быть прямого действия.

Новый закон о местном самоуправлении является рамочным и требует принятия соответствующих региональных законов и большого количества дополнительных федеральных и местных нормативно-правовых актов. Как показал российский опыт, подобная законодательная практика каждый раз приводит к выхолащиванию многих рациональных идей, заложенных в законах о местном самоуправлении, что в конечном итоге не позволяет должным образом реализовать их потенциал. Следует учитывать и то, что законы рамочного характера усложняют и многократно увеличивают объемы сопутствующей нормативно-правовой базы. В итоге, сужаются полномочия местных органов власти, а социальные проблемы остаются нерешенными. Наличие закона прямого действия существенно повысило бы эффективность решения социально-экономических проблем сельских территорий.

2. Система местного самоуправления должна быть одноступенчатой.

Опыт свидетельствует, что каждая вышестоящая ступень управления стремится расширить своё влияние на нижестоящие уровни. Россия относится к числу стран, где данный принцип реализуется особенно последовательно. Это дает основание полагать, что заложенная в новом законе 2-х уровневая система местного самоуправления будет способствовать концентрации власти на районном уровне. Цель же демократизации управления заключается именно в повышении роли поселений.

Имеются и другие веские аргументы в пользу одноступенчатой системы местной власти. Так, чем дальше от сельских жителей власть отдалена территориально, тем меньше у них возможности влиять на неё. Реально местной является власть, обладающая следующими характеристиками:

  • находится на территории проживания избирателей;
  • в неё избираются хорошо знакомые жителям поселения граждане, постоянно проживающие на его территории;
  • она доступна, подконтрольна и подотчетна жителям поселения;
  • население может участвовать в её деятельности, влиять на неё;
  • её представители почти ежедневно общаются с жителями поселения;
  • она занята решением вопросов местного значения в своем поселении.

Этими свойствами обладает только сельская администрация. Районная власть преимущественно выполняет функции государственного управления, не связана с повседневными проблемами конкретного сельского жителя, поэтому не отвечает перечисленным требованиям. В связи с этим, районная администрация не должна входить в систему местного самоуправления. И это закономерно, так как с ростом уровня управления усиливается её ориентированность на решение задач стратегического характера.

Следует отметить, что в подавляющем большинстве развитых стран местные органы власти имеют одноступенчатую структуру. Особенно это актуально для стран с неразвитой демократией, к которым относится Россия.

3. Дистанция между органами государственной власти и местного самоуправления не должна быть большой.

Опыт показывает, что органам местной власти и государственного управления приходится тесно взаимодействовать, в связи с чем территориально им целесообразно находиться рядом. Данному условию больше соответствует связка «район-поселение», имеющая много точек соприкосновения, чем заложенная в новом законе связка «область-район».

Кроме того, система государственной власти должна иметь сильную вертикаль, позволяющую просматривать все сверху донизу. Страна со слабой властью не может быть демократичной. Поэтому недопустимо, чтобы развитие местного самоуправления привело к ослаблению системы государственного управления. Если эта система завершится на уровне региона, то она будет оторванной от жизни, менее эффективной. В этом плане опыт государств небольших размеров не может служить примером для России.

4. Функции местного самоуправления должны охватывать весь комплекс мер социально-экономического развития территории.

Действующий и новый законы не учитывают это условие. Так, они не обязывают органы местной власти содействовать развитию предпринимательской деятельности, повышению занятости и доходов населения. Опыт же показывает, что эти важные виды деятельности обязательно должны быть предусмотрены в перечне вопросов местного значения поселения.

Роль местной власти в решении данных проблем может быть весьма существенной. Например, по инициативе Нижегородской консультационной службы АПК в Борском районе Нижегородской области создана ассоциация собственников личных подсобных хозяйств. Цель ассоциации — сбор у населения и реализация молока, выполнение заказов на приобретение средств малой механизации для подворий. Результат: 2 человека получили постоянную работу, а значительная часть жителей села — стабильный источник дохода. Подобные примеры имеются почти во всех регионах России.

Важно отметить, что в странах с развитой демократией в ведение местных органов власти передаются все функции, направленные на решение наиболее часто возникающих у населения проблем, включая регистрацию актов гражданского состояния, осуществление нотариальных действий, которые согласно действующему и новому законам выполняются на районном уровне. Кстати, перечисленные функции вплоть до 1995 года в России традиционно выполнялись на уровне сельского поселения.

5. Полномочия и функции органов местного самоуправления должны соответствовать друг другу.

За органами местного самоуправления законодательством закреплен обширный перечень функций, включая благоустройство, развитие социальной инфраструктуры территорий, оказание помощи малообеспеченным слоям населения и другие. Однако они не выполняются должным образом вследствие явного недостатка полномочий у органов местного самоуправления, прежде всего, в области формирования бюджета. В результате имеет место явное несоответствие функций и полномочий органов местной власти, что снижает их эффективность и авторитет.

В целом, сужение полномочий сельских администраций создает дополнительные проблемы для населения.

В числе причин, лежащих в основе ограничения полномочий органов местного самоуправления сельских поселений, чаще всего отмечается «на селе нет кадров». На наш взгляд, здесь вольно или невольно путаются причина со следствием. Отток из деревни кадров, прежде всего, вызван отсутствием заботы о сельских жителях. Развитие местного самоуправления в значительной мере решит эту проблему.

Разумеется, на становление органов местного самоуправления на селе потребуется определенное время. Главное в этом вопросе — предоставить им возможность самим решать проблемы развития курируемых территорий. Чрезмерная опека со стороны государства делает органы местной власти беспомощными, неэффективными.

6. В законе целесообразно предусмотреть оценку деятельности органов местного самоуправления.

В новом законе такая оценка не предусмотрена. Однако опыт стран с развитой демократией показывает, что без этого закон не может быть завершенным. В качестве критериев оценки рекомендуется использовать перечень так названных объективно-контролируемых показателей (ОКП), конкретизирующих ответственность органа управления, которые в развитых странах используются широко. Наличие данных показателей позволяет населению объективно судить об эффективности деятельности органов местного самоуправления, способствует активизации сельских депутатов и глав местных администраций.

7. В закон необходимо внести понятие «стандарт прозрачности деятельности органов местного самоуправления».

Проблема прозрачности органов власти для России чрезвычайно актуальна. Несмотря на это, в новом законе о местном самоуправлении (в главе 10) об этом ничего не сказано. Мы считаем, что в законе обязательно должна быть глава или статья, отражающая детальный механизм контроля и обеспечения прозрачности работы органов местного самоуправления. Несоблюдение положений этого механизма должно восприниматься как отсутствие прозрачности и, следовательно, нарушение закона о местном самоуправлении.

8. В системе местного самоуправления должны быть ответственные лица за каждый населенный пункт.

В новом законе дана достаточно обоснованная процедура формирования структуры местной власти. Согласно главе 6 закона, в неё входят представительный орган, глава муниципального образования, местная администрация. Однако проблема сел, примыкающих к основному поселению, решена недостаточно. По нашему мнению, в них, в зависимости численности населения и отдаленности их друг от друга, целесообразно избрание старосты. Подобная практика применяется и оправдала себя в ряде регионов, к примеру, в Павлово-Посадском и Серпуховском районах Московской области.

9. Органы местного самоуправления должны быть объединены в единую систему, образующую нежесткую вертикаль.

Для защиты и лоббирования своих интересов, координации действий и обмена информацией, решения ряда других актуальных вопросов органам местного самоуправления целесообразно объединяться в те или иные организации на ассоциативной основе. Желательно, чтобы данная система охватывала все уровни управления, образуя тем самым нежесткую вертикаль власти.

Государство обязано контролировать деятельность органов местного самоуправления. Для этого необходимо предусмотреть в районе инспектора по делам местного самоуправления, а в регионе и в федеральном центре — соответственно, управление и комитет (или министерство).

Рекомендуемая нами принципиальная схема вертикали системы местного самоуправления (МС) дана на рис. 1.

Рис. 1. Проект системы органов местного самоуправления на селе

Рис. 1. Проект системы органов местного самоуправления на селе

10. Срок избрания органов местного самоуправления должен составлять 2 года.

Проблема оптимизации срока избрания актуальнее, чем кажется на первый взгляд. В этом вопросе необходимо руководствоваться не соображениями удобства для органов власти, а интересами населения.

Согласно новому закону, срок полномочий органов местного самоуправления колеблется от двух до пяти лет. Однако, как показывает опыт регионов, частично перешедших на новые условия (к примеру, Нижегородской области), в подавляющем большинстве случаев органы местного самоуправления в России будут избираться на 5 лет.

Вместе с тем, в период расцвета земств в России практиковался двухлетний срок выборности местных администраций, так как считался оптимальным с точки зрения обеспечения высокой активности и прозрачности в их деятельности. Как показывает практика, двух лет достаточно и для того, чтобы население смогло объективно оценить эффективность местной власти.

Результаты работы органов управления более высоких уровней проявляются не так быстро, как у сельской администрации. Поэтому сроки их избрания должны быть более продолжительными. Опыт показывает, что вариант «меньший срок избрания и большее число возможных переизбраний» эффективнее, чем «больший срок избрания и меньшее число переизбраний».

Аргументы относительно целесообразности больших сроков избрания для экономии затрат на выборы необоснованны. Плохие руководители избираются часто и обходятся значительно дороже, чем выборы.

В некоторых развитых странах с развитой демократией (в Швеции, Финляндии и др.) органы местной власти избираются лишь на 3 года. В ряде же таких стран даже региональные и федеральные органы власти избираются на 2-3 года. Так, на 2 года избираются губернаторы и законодательные собрания нескольких штатов США, на 3 года — депутаты парламента Швеции.

11. Общая продолжительность работы главы сельской администрации в данной должности не должна превышать 10 лет.

Мировая практика свидетельствует, что эффективная кадровая политика является главным фактором успеха любой системы власти. Иначе говоря, в основе социально-экономического развития общества или отдельно взятой территории лежит принцип «побеждает тот, у кого совершеннее система отбор кадров». Одной из составляющих данного принципа является периодическая смена руководящих работников. По мнению многих исследователей, максимальный срок продолжительности пребывания в должности руководителя не должен превышать 10 лет. После такого срока большинство руководителей становится менее восприимчивым к новшествам, снижает деловую активность.

В новом законе общая продолжительность работы главы сельской администрации в данной должности не оговорена. На наш взгляд, это будет препятствовать обновлению руководства местных органов власти, что снизит эффективность системы местного самоуправления в целом.

В начале 21-го века Россия делает лишь первые шаги по развитию местного самоуправления на селе. Как быстро удастся пройти период становления, в значительной мере, зависит от того, будет ли налажена экспериментальная проверка наиболее логичных решений в данной области. Принятие закона или поправок к нему следует проводить только с учетом итогов подобных экспериментов.

В завершении следует отметить, что развитие местного самоуправления на уровне поселений особенно важно сегодня, когда идет усиление вертикали государственной власти, и районное звено, скорее всего, в ближайшей перспективе станет частью этой системы.