Местное самоуправление на селе: актуальность, состояние, перспективы развития

Адуков Р. Х., доктор экономических наук, профессор, заведующий отделом ГНУ ВНИЭТУСХ

Адукова А. Н., кандидат экономических наук, ведущий научный сотрудник ГНУ ВНИЭТУСХ

Статья опубликована в сборнике материалов Всероссийской научно-практической конференции «Организационно-экономический механизм государственной поддержки сельского хозяйства», состоявшейся в 2004 году

В экономической науке существует понятие «баланс власти», под которым подразумевается наличие противовесов в системе государственных органов управления. При этом речь идет о балансе власти по горизонтали. Однако это лишь одно из условий демократизации государственного управления, причем относящееся к области политических процессов.

Для социально-экономического развития территорий, государства в целом более важна другая составляющая равновесия — баланс власти по вертикали. Он предполагает наличие полномочных органов местного самоуправления с высокой степенью организационной и финансовой самостоятельности.

Под местным самоуправлением понимается система регулирования и развития в поселениях социально-экономических отношений на основе самоорганизации, опираясь преимущественно на собственные ресурсы.

Мировой опыт свидетельствует, что система регулирования общественно-экономических отношений в любом государстве состоит из 2-х базовых составляющих: государственного управления и местного самоуправления. Уровень и перспективы развития страны, прежде всего, зависят от того, насколько совершенны указанные составляющие. Все остальные элементы этой системы, включая хозяйственное управление, являются производными от неё и функционируют в соответствии с заданными ею правилами игры. Из этого следует, что местное самоуправление относится к числу главных факторов социально-экономического развития общества. Страна не может быть демократической, иметь устойчивую социально-экономическую базу без развитого местного самоуправления. Здесь важно уточнить, что таковой страна не может быть и без сильной государственной власти.

Поняв экономическую и социальную целесообразность децентрализации государственного управления, во многих странах Европы (во Франции, Швеции и др.) и в США в 18-19 вв. были приняты меры по формированию дееспособного местного самоуправления, что послужило одной из ключевых предпосылок устойчивого развития этих стран.

В России за последние 13 лет (в период реформ) принято 3 федеральных закона о местном самоуправлении (в 1991, 1995 и 2003 гг.). Однако нерешенной осталась главная проблема — создание условий для формирования полноценных местных бюджетов. Это свидетельствует о том, что процесс демократизации управления в стране встречает серьезное противодействие.

В развитых странах бюджеты органов местного самоуправления составляют примерно 20-28 % от консолидированного бюджета. Причем, доля финансовой помощи в бюджетах органов местного самоуправления в виде субсидий, субвенций и дотаций составляет около 25-30 %. Налоговая система в этих странах построена образом, позволяющим органам местного самоуправления остальную часть бюджета (70-75 %) формировать за счет собственных доходов. В России все обстоит наоборот. В действующих условиях данное соотношение, в лучшем случае, составляет 30 % к 70 %, а в худшем — 0 % к 100 % (г. Москва). С вступлением в силу нового закона о местном самоуправлении механизм формирования бюджетов изменится лишь по форме. Следовательно, степень централизации власти в России по-прежнему останется высокой.

Справедливости ради следует отметить, что новый ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» устраняет неясности, которыми изобилует действующий закон. Однако этого явно недостаточно для решения проблем местного самоуправления, многое в этой области еще предстоит сделать. Базу для этого нужно готовить уже сегодня. С этой целью, прежде всего, необходимо осуществить экспериментальную проверку наиболее логичных моделей местного самоуправления. Принятие закона или поправок к нему следует проводить с учетом итогов подобных экспериментов. В противном случае Россия будет продолжать отставать, а закон этот придется периодически уточнять (сейчас это практикуется перед каждыми президентскими выборами).

Доводы отдельных федеральных и региональных чиновников о том, что время экспериментов прошло, и теперь все внимание должно быть сосредоточено на реализации в жизнь нового закона, неуместны. Время локальных экспериментов не должно заканчиваться никогда. Иначе, как отмечал академик АМН Амосов  Н. М., Россия и дальше будет прозябать, не будучи способной эффективно использовать колоссальный умственный, материальный и природный потенциал, которым располагает нация.

Несостоятельны и доводы открытых противников развития местного самоуправления, такие как «народ не готов», «начнется массовое хищение средств из местных бюджетов», «децентрализация власти будет способствовать развалу страны», «денег на всех не хватит», «на селе нет необходимой кадровой базы» и другие. В этих «аргументах» нетрудно заметить подмену понятий. Местное самоуправление, являясь фундаментом демократии, как раз и направлено на более эффективное решение перечисленных и других проблем. Это убедительно подтверждается мировым опытом.

Противники демократизации общественно-экономической жизни в России используют различные способы, направленные на сохранение сложившейся системы управления. К примеру, 18-20 июня 2003 г. в г. Волгоград состоялось Всероссийское совещание муниципальных финансистов и экономистов. В материалах совещания, подготовленных одним из ведущих федеральных министерств, утверждается, что децентрализация налоговых доходов не влияет на эффективность работы органов местного самоуправления. Таким образом, представителям регионов фактически внушается, что демократизация управления (т.е. развитие местного самоуправления) в России нецелесообразна. Комментарии, как говорится, излишни.

Однако не следует забывать, что ситуация крайне сложна и требует честного ответа на вопрос: «Хотим и будем мы реально развивать местное самоуправление или нет»? Продолжать принимать законы и иные решения в области местного самоуправления, направленные на «выпуск пара», смысла нет. Вопрос стоит ребром: «Да или нет социально-экономическому развитию страны»? Если да, то нужно реально, без «отвлекающих маневров» перенимать опыт развитых стран, наделять органы местного самоуправления поселений полноценными бюджетами.

Анализ показывает, что использование зарубежного опыта местного самоуправления в чистом виде нецелесообразно. Чтобы получить хороший эффект, в перенимаемый опыт необходимо вкрапливать наиболее удачные элементы местного самоуправления, апробированные в России. Естественно, это предполагает проведение экспериментов, о чем уже говорилось.

Ниже дано наше видение организации местного самоуправления на селе, сложившееся в результате изучения прогрессивного опыта, проведения экспертных оценок и опросов населения. В связи с тем, что новым законом предусмотрено двухуровневое местное самоуправление (муниципальный район — сельское поселение), наши рекомендации начинаются с рассмотрения обоснованности такого подхода.

Предлагаемая модель не согласуется с новым законом. В своей работе мы исходили из того, каким с научной точки зрения должно быть местное самоуправление. Мы далеки от того, чтобы считать рекомендуемую модель безупречной. Наша цель — вместе с другими представителями науки и практики содействовать развитию местного самоуправления в России. Итогом такой совместной работы в перспективе может стать проект закона о местном самоуправлении, базирующийся на положениях, прошедших всестороннюю практическую проверку.

Проблема №1. Форма закона о местном самоуправлении

Способ решения: Закон прямого действия

Обоснование: Отсутствие закона о МС прямого действия приведет к ущемлению интересов органов МС поселений, усложнит и увеличит в 3-5 раз правовую базу по МС. В результате снизится эффективность МС.

Проблема №2. Органы, входящие в систему местного самоуправления

Способ решения: Органы МС поселений

Обоснование: Чем дальше от селян отделена власть территориально, тем меньше у них возможность влияния на неё. Местной является власть, обладающая следующими характеристиками:

• находится на территории проживания избирателей или близлежащем поселении;
• в неё избираются хорошо знакомые населению граждане, постоянно проживающие на территории данного или прилегающего поселения;
• доступна для населения;
• население способно повлиять на неё, контролировать и участвовать в её деятельности;
• её представители почти ежедневно общаются с населением.

Эти особенности характерны только сельской администрации. Районная администрация не отвечает большинству из перечисленных требований. Поэтому и в силу ряда других причин она должна входить в систему государственного управления. Чем дальше территориально находится орган власти, тем меньше он связан с повседневными проблемами конкретного человека. И это закономерно, так как с ростом уровня управления, усиливается её ориентированность на решение стратегических задач.

Проблема №3. Число ступеней местного самоуправления

Способ решения: 1 ступень — сельское поселение

Обоснование: Практика показывает, что каждая вышестоящая ступень управления стремится отнять полномочия у нижестоящей. Россия относится к числу стран, где этот принцип реализуется весьма успешно. Имеются основания полагать, что предлагаемая новым законом 2-х уровневая система МС будет способствовать концентрации власти на районном уровне. Этим объясняется высокая оценка нового закона главами районных администраций. Ограничение полномочий органов МС поселений приведет к их иждивенчеству. Таким образом, все останется по-прежнему, изменится лишь форма МС. Суть же демократизации управления заключается именно в развитии МС в поселениях.

Даже если районное звено будет принято за основу МС, целесообразно сформировать одноступенчатую структуру (по примеру США, где в поселениях имеются филиалы правительства района).

Проблема №4. Дистанция между органами государственной власти и местным самоуправлением

Способ решения: Эти 2 звена власти должны быть рядом: государственная — в райцентре, местная — в сельских поселениях

Обоснование: Органы МС и государственного управления должны постоянно и тесно взаимодействовать, в связи с чем им необходимо находиться рядом. Данному требованию больше соответствует связка «район-поселение», чем «область-район», так как первая имеет больше точек соприкосновения.

Кроме того, система государственной власти должна иметь сильную вертикаль, просматривать все сверху донизу (развитие МС не должно привести к ослаблению системы государственного управления). Если эта система завершится на уровне региона, то она будет оторванной от жизни, менее эффективной. В этом плане государства небольших размеров не могут служить примером для России. Делегирование государственных полномочий районному звену данную проблему не решит.

Проблема №5. Функции местного самоуправления

Способ решения: Должны охватывать весь комплекс мер социально-экономического и экологического развития территории

Обоснование: Об этом свидетельствует передовой опыт. В новом законе о МС проблема разделения полномочий (глава 3) решена удовлетворительно. Однако действующий и новый законы о МС не обязывают органы МС способствовать социально-экономическому развитию территорий (к примеру, «развитию предпринимательской деятельности», «повышению занятости и доходов населения»). На наш взгляд, этот вид деятельности должен быть предусмотрен в перечне задач органов МС (в главе 3, статье 14 «Вопросы местного значения поселения»). Опыт показывает, что роль органов МС в этом деле может быть весьма существенной. Например, по инициативе и при частичной финансовой поддержке одной из сельских администраций в Нижегородской области создана ассоциация собственников ЛПХ. Цель создания ассоциации — сбор у населения и реализация молока, выполнение заказов населения на приобретение средств малой механизации и других ресурсов для ЛПХ. Результат: 2 человека получили постоянную работу, а значительная часть жителей села — источник постоянного дохода. Подобные примеры имеются во многих регионах.

Согласно новому Налоговому кодексу налог на доходы физических лиц является федеральным. Из этого следует, что возможности местных органов власти по повышению занятости и доходов населения будут задействованы недостаточно. Система управления должна быть построена таким образом, чтобы стимулировалась активность органов МС и совпадал вектор интересов всех уровней управления, включая МС. Существующие и новые условия не обеспечивает должное использование названных резервов. Так, главы сельских и районных администраций отмечают: «чем больше собираем налогов, тем меньше нам остается, так как расходная часть бюджетов не меняется».

Проблема №6. Полномочия органов местного самоуправления

Способ решения: Должны соответствовать функциям местного самоуправления

Обоснование: Полномочия органов МС должны быть шире, чем это предусмотрено новым законом, прежде всего, в области формирования бюджета (см. ниже).

Проблема №7. Ответственность органов местного самоуправления

Способ решения: Органы МС должны нести ответственность за все, что происходит в поселениях

Обоснование: В новом законе (глава 10) ответственность органов МС прописана неплохо, но с учетом требований времени — несколько размыто. В этом вопросе должно быть больше определенности. Для этого необходимо сформировать перечень конкретных показателей (проект нами уже разработан, после экспертной оценки и доработки он будет опубликован). В развитых странах подобные показатели используются широко, их принято называть «объективно контролируемые показатели» (ОКП).

Проблема №8. Структура органа местного самоуправления

Способ решения: Совет депутатов — сельская администрация

Обоснование: В новом законе проблема формирования структуры МС решена хорошо. Согласно главе 6 закона в неё входят представительный орган муниципального образования (МО), глава МО, местная администрация (исполнительно-распорядительный орган МО). Однако проблема поселений, примыкающих к основному (где находится местная администрация), решена недостаточно. В них, на наш взгляд, независимо от численности населения, целесообразно избрание старосты (подобная практика оправдала себя в дореволюционной России, в ряде регионов применяется она и сейчас, к примеру, в Серпуховском районе Московской области).

Проблема №9. Структура местного самоуправления

Способ решения: Органы МС должны быть объединены в единую систему

Обоснование: Данная система должна охватывать все уровни. Учитывая особенности органов МС, её целесообразно формировать на ассоциативной основе.

Органы государственной власти должны контролировать соблюдение органами МС законности, но и не допускать ущемления их прав. Для этого целесообразно в районе предусмотреть государственного инспектора по делам МС, в регионе и в федеральном центре — возможно, соответственно управление по делам МС и министерство (или комитет) по делам МС (данный вопрос требует дополнительной проработки). Органы МС должны тесно сотрудничать и с комитетами по вопросам МС законодательных органов всех уровней.

Проблема №10. Срок избрания в органы местного самоуправления

Способ решения: 2 года

Обоснование: Такой срок избрания в органы МС практиковался в России в период рассвета земств. Он обеспечивает высокую активность и прозрачность работы органа МС. Его достаточно и для того, чтобы население смогло объективно оценить деятельность органа МС.

Результаты деятельности органов более высоких уровней управления проявляются не так быстро, как у МС. Поэтому сроки их избрания должны быть несколько большими. Опыт земств в России показал, что для районного и регионального звеньев оптимальным является срок в 3 года.

Аргументы относительно целесообразности больших сроков избрания для экономии затрат на выборы и по другим причинам необоснованны. Плохие руководители, которые могут быть избраны, принесут значительно больше вреда.

К сведению: во многих развитых европейских странах органы МС избираются на 3 года; депутаты парламента Швеции — на 3 года; губернаторы, законодательные собрания в штатах США — на 2-4 года.

Со временем, по мере укрепления демократических институтов и системы власти в стране, возможна и комбинация сроков избрания в органы МС: первый срок — 2 года, последующие — 3 года.

Следует учитывать, что проблема оптимизации срока избрания актуальнее, чем кажется на первый взгляд. В этом вопросе необходимо руководствоваться не соображениями удобства для претендентов на руководящие должности, а целями МС, интересами населения, территории, страны. Да и сами избираемые должны понимать, что они не всегда будут представителями власти.

Действующим законодательством сроки избрания в органы власти всех уровней практически нивелированы, что необоснованно (особенно в условиях молодой демократии).

Проблема №11. Число переизбраний главы местного самоуправления

Способ решения: 5 раз (10 лет)

Обоснование: Опыт показывает целесообразность периодической смены руководителей. Рекомендуемый максимальный срок продолжительности пребывания в должности руководителя сельской администрации — 10 лет. Связано это с тем, что после такого срока большинство руководителей менее восприимчиво к новшествам, снижает деловую активность.

Проблема №12. Выборы руководителя исполнительного органа местного самоуправления

Способ решения: Население должно быть информировано о методах оценки претендентов

Обоснование: Опыт последних лет показал, что население в различные органы власти часто выбирает людей, не обладающих необходимым опытом и качествами. Одной из основных причин этого является то, что избиратели не владеют элементарными навыками оценки претендентов на руководящие должности. Чтобы решить эту проблему, среди населения необходимо систематически проводить соответствующую информационную работу. Подобные методики используются в предприятиях различных отраслей. В частности, нами разработана простая и понятная методика оценки и подбора руководителей, которая прошла многолетнюю успешную практическую проверку. Данная методика носит универсальный характер и может помочь населению осуществить правильный выбор (прежде всего, избежать грубых просчетов при выборе главы сельской администрации).

Проблема №13. Организация деятельности органа местного самоуправления

Способ решения: На основе программ развития

Обоснование: В статье 17 нового закона о МС отмечается, что деятельность органов местного самоуправления должна осуществляться на основе программ социально-экономического развития. Однако проблема состоит в том, что практикуемые в России методы разработки подобных программ недостаточно отвечают требованиям времени. В связи с этим, мы считаем целесообразным внесение некоторых изменений в методику разработки данных программ.

Во-первых, в программе должны быть блоки «оценка местных ресурсов», «пути реализации внутренних резервов», «ожидаемые риски». Во-вторых, для разработки программы необходимо провести социологические обследования. В третьих, программа должна завершаться разделом «оценка выполнения программы», в основе которого лежат конкретные показатели — ОКП, о которых шла речь выше. В четвертых, программа должна быть составлена по аналогии с бизнес-планом коммерческого формирования. Проект программы социально-экономического развития сельской территории с учетом этих рекомендаций нами подготовлен (в текущем году он будет доработан и опубликован).

Проблема №14. Критерии оценки эффективности работы местного самоуправления

Способ решения: ОКП (объективно контролируемые показатели)

Обоснование: В законе о МС должна быть предусмотрена глава «Оценка деятельности органов МС». В качестве основы этой оценки рекомендуется использовать названные выше объективно контролируемые показатели (ОКП). Без наличия таковых закон будет незавершенным. Формирование указанного перечня показателей оценки следует осуществлять с учетом функций органов МС. Дополнительно к указанным ОКП в регионах могут быть приняты иные показатели оценки.

Проблема №15. Прозрачность работы органов местного самоуправления

Способ решения: Полная

Обоснование: Проблема прозрачности деятельности органов власти, в т.ч. органов МС для России чрезвычайно актуальна. Несмотря на это, в новом законе (главе 10 «Ответственность органов и должностных лиц МС, контроль их деятельности») об этом ничего не сказано. Мы считаем, что в законе о МС должна быть глава или статья, посвященная детальному механизму контроля и обеспечения прозрачности деятельности органов МС. Несоблюдение положений этого механизма должно восприниматься как отсутствие прозрачности и, следовательно, нарушение закона о МС.

Проблема №16. Доля бюджетов органов местного самоуправления в консолидированном бюджете РФ

Способ решения: Не менее 20 % (бюджеты поселений)

Обоснование: Об этом свидетельствует передовой опыт. Демократизация общественно-экономической жизни в стране предполагает совершенствование межбюджетных отношений. Учитывая это, как уже отмечалось, налоговая система в развитых странах позволяет формировать примерно на 70-75 % бюджеты местных органов власти за счет собственных доходов. Причем, доля расходов местных бюджетов в расходах консолидированных бюджетов этих стран, как правило, колеблется в пределах 20-28 %. К примеру, в США, Франции, Германии, Нидерландах и Великобритании она соответственно равна 22 %, 17 %, 28.7 %, 23.6 % и 22 % (22.6 % в среднем по этим странам).

В области формирования межбюджетных отношений Россия существенно отстает от принятых в развитых странах стандартов. Так, по официальным данным доля бюджетов поселений в консолидированном бюджете России составляет всего 10.4 % (279 млрд. руб.), что в 2 раза меньше от требуемого уровня (на самом деле и эта цифра явно завышенная, о чем отмечено ниже). К примеру, в 2001 г. доходы консолидированного бюджета России равнялись 2 683 млрд. руб. От них 20 % составляет 536.6 млрд. руб.

По нашим весьма оптимистичным расчетам доля бюджетов сельских поселений в суммарном бюджете всех поселений составляет примерно 12.8 % (удельный вес сельского населения равен 27 %). Из этого следует, что бюджеты органов МС сельских поселений в 2001 году составляли примерно 37.1 млрд. руб. (1.5 млн. руб. в расчете на 1 орган МС сельского поселения).

Следует отметить, что данные показатели нами рассчитывались и по другой методике, в результате чего были получены следующие значения: бюджеты органов МС сельских поселений — 63.5 млрд. руб., бюджет в расчете на 1 орган МС сельского поселения — 2.6 млн. руб. Как видно, полученные данные существенно разнятся, в связи с чем мы не может брать их за основу для последующих более конкретных расчетов. Однако это не меняет сути предлагаемого нами подхода к формированию межбюджетных отношений.

Важно отметить, что в развитых странах бюджеты органов МС используются только на решение местных проблем, т.е. на социально-экономическое развитие поселений.

Как уже отмечалось, в развитых странах соблюдается принцип: основная часть (не менее 70 %) бюджета органов МС должна формироваться за счет собственных доходов.

В России складывается прямо противоположная картина.

1. В действующих условиях доля субвенций, дотаций, субсидий и регулирующих налоговых доходов в бюджетах органов МС составляет 75 %, а доля закрепленных налоговых и неналоговых доходов — лишь 25 %. По данным Минфина России с вводом нового закона о МС финансовая самостоятельность органов МС вырастет только на 5 %, в связи с чем указанное выше соотношение изменится незначительно и составит 70 % к 30 % (субвенции, регулирующие доходы, дотации и субсидии, составят соответственно 25, 10 и 35 %, а закрепленные налоговые и неналоговые доходы — всего 30 %).

2. Если верить официальной статистике, Россия является мировым лидером в области развития МС. Так, по данным Департамента бюджетной политики Минфина России, доля бюджетов органов МС в 1995-2001 гг. в консолидированном бюджете в среднем составила 31 %. В новых условиях, т.е. в 2006 г. предполагается снижение этого показателя до 20.9 % (без учета субвенций). На самом же деле, эти цифры не соответствуют действительности. Объясняется это тем, что в официальных расчетах бюджеты районного звена, выполняющего, в основном, функции государственного управления включаются в бюджеты органов МС. Делается это, скорее всего, для искусственного завышения бюджетов органов МС с целью доведения их до «мировых стандартов».

К сожалению, из российской статистики невозможно понять, какая доля консолидированного бюджета РФ реально приходится на бюджеты органов МС. Особенно это касается сельских поселений.

В 2003 г. доля местных бюджетов в консолидированном бюджете РФ по данным Минфина РФ (с учетом районного звена, которое фактически не является органом МС) составит 12.8 %. После финансовой поддержки она вырастет до 20.6 %.

По официальным данным на бюджеты поселений приходится примерно 10,4 % от консолидированного бюджета РФ. Фактически же эта цифра еще меньше. Дело в том, что около 50 % бюджетов сельских поселений расходуется на оплату труда (в основном на зарплату работников общеобразовательных школ, которая, по существу, является статьей затрат государственного управления).

С точки зрения интересов развития МС в сельских поселениях и эта цифра ни о чем не говорит. Дело в том, что в развитых странах социальные стандарты в городе и в сельской местности не имеют явных различий. В России эти различия столь очевидны, что усредненные цифры сильно искажают состояние дел. Данных же по бюджетам сельских администраций нет, или они недоступны. Это препятствует осуществлению детальных расчетов по излагаемой модели. Как уже отмечалось, примерные расчеты показывают, что доля бюджетов сельских поселений в суммарном бюджете всех поселений составляет примерно 12.8 %.

3. К местным органам самоуправления отнесено районное звено, выполняющее, в основном, государственные функции. К примеру, предполагается, что общеобразовательная школа будет муниципальной. По данным Минфина РФ на осуществление учебного процесса в общеобразовательных школах в виде субвенций планируется выделить 192 млрд. руб. Подобные решения, на наш взгляд, ничем не обоснованны. Судя по всему, они направлены на искусственное завышение бюджетов органов МС. Образование, учитывая ценный опыт России в этой области, особенно в нынешних условиях, должно оставаться в системе государственного управления. Другое дело — оказание органами МС помощи школам в решении хозяйственных вопросов, создание ими специализированных муниципальных школ (музыкальных, спортивных и т.д.).

В связи с этим необходимо отметить, что в новом законе о МС финансовое обеспечение образовательного процесса отнесено к полномочиям органов государственной власти (статья 15, пункт 11). Учитывая это, можно надеяться, что общеобразовательная школа останется государственной, а соответствующие расходы будут отнесены к расходам органов государственного управления, а не МС.

4. Весьма распространенным является мнение о том, что при нынешнем дефиците финансовых ресурсов развивать МС практически невозможно. Жизнь опровергает этот тезис. Безусловно, полноценный бюджет — неотъемлемое условие эффективной работы органов МС, но многое зависит и от качества системы управления. К примеру, в 2-х организациях при равных возможностях более высокие результаты достигаются там, где лучше конструкция системы управления, включая методы стимулирования. Главное требование к данной системе — она должна обеспечивать высокую созидательную активность органов МС, увязывать интересы всех уровней управления. Пока же стимулирующая роль, главным образом, отведена разного рода фондам (развития, выравнивания и другим), которые, в основном, будут заняты уравниловкой, т.е. дележом, что опять будет порождать иждивенчество органов МС. Бесспорно, проблема создания названных фондов актуальна, но имеет вторичную природу. В нынешних условиях переходного периода значительно важнее, чтобы местные власти были заинтересованы и способствовали преумножению собственности страны путем социально-экономического развития территорий.

Кроме того, создание системы МС, где решающую роль играют указанные фонды фактически направлено на установление скрытой формы централизации власти и финансовых ресурсов

К настоящему времени разработано немало вариантов формирования и функционирования фондов выравнивания и стимулирования. Большинство из них, на наш взгляд, имеет слишком сложную конструкцию. Представляется, что данная проблема может быть решена проще. Для этого необходимо:

4.1. Разделить органы местного самоуправления на 4 категории: высшая, стандартная, средняя и низшая (по степени и темпам решения социально-экономических проблем территории, т.е. в зависимости от эффективности работы, достигнутого уровня ОКП). Зарплата работников и размер бюджета органа МС должны быть поставлены в зависимость от того, к какой категории данный орган МС относится.

4.2. Часть бюджета, превышающая норматив, установленный для органа МС высшей категории, должна поступать в районный фонд выравнивания (перераспределения). Этот фонд должен быть направлен на доведение бюджетов органов МС до или среднего уровня. Оставшаяся после этого часть районного фонда должна быть передана в региональный фонд выравнивания в этих же целях. Таким образом, сначала процесс выравнивания должен идти снизу вверх. Лишь затем, с учетом потребностей, должен быть задействован федеральный фонд выравнивания (сверху вниз).

5. Наши исследования показали, что формирование любой системы управления необходимо осуществлять, соблюдая определенный перечень правил или требований. К тем, которые недостаточно учтены новым законом о МС, относятся:

• система управления должна быть простой, понятной, логичной и прозрачной;
• вектор интересов всех уровней управления должен совпадать (вышестоящие ступени управления должны быть заинтересованы в успехе нижестоящих). Это способствует усилению системы власти в целом. Для этого, прежде всего, необходимо объединить налоговые интересы уровней управления. В данном случае, чем выше созидательная активность органов МС, тем больше должно быть поступлений в бюджеты вышестоящих органов управления;
• органы МС должны быть заинтересованы в оживлении деловой жизни на территории. Этого можно добиться, увязав размер бюджета органа МС с развитием предпринимательства (налоговой массой, формируемой на территории). Законом такая увязка не предусмотрена. Таким образом, органы МС в должной мере не ориентированы на развитие;
• система МС должна максимально объединять (оптимально сочетать) интересы населения, власти и бизнеса.

Проблема №17. Принцип формирования бюджетов органов местного самоуправления

Способ решения: В бюджет органа МС платят все, кто живет и зарабатывает на данной территории. В бюджете органов МС остаются 100 % местных налогов и сборов, 70 % от всей суммы иных налоговых поступлений с территории. Остальные 30 % перечисляются в бюджеты государственных органов управления.

Обоснование: Согласно новому Налоговому кодексу РФ, налоги разделены на федеральные, региональные и местные. На наш взгляд, формирование бюджетов органов МС целесообразно решить несколько иначе:

1. Рекомендуется упростить и повысить прозрачность налоговой системы путем замены НДС и налога на прибыль организаций налогом с выручки от реализации продукции и услуг (как у физических лиц). Опыт Австралии и Китая показал стимулирующий характер и высокую эффективность данного налога. С введением такого налога экономика станет более прозрачной, снизится возможность совершения налоговых преступлений, будут созданы более благоприятные условия для составления бизнес-планов предприятий, контроля правильности и планирования поступлений в бюджеты всех уровней управления, контроля обоснованности цен на товары и услуги.

Естественно, по отраслям налоговые ставки будут разные. Определить ставку налога следует с учетом прибыльности отраслей, необходимости получения существующей ныне налоговой массы. С методической точки зрения это не представляет особой сложности. К примеру, проведенные нами ориентировочные расчеты показывают, что сумма реализованных в 2001 г. товаров и услуг в России составляет 18 492 млрд. руб. Доходы консолидированного бюджета в 2001 г. равнялись 2 683 млрд. руб., или 14.5 % от суммы реализации товаров и услуг. С учетом других источников налоговых поступлений, вероятно, данный норматив отчислений в бюджеты от реализации в среднем по отраслям будет находиться в пределах 10-12 %. Это весьма приемлемая налоговая ставка. Особенно, если учесть, что расчеты проводились без учета других налоговых и неналоговых поступлений в бюджеты.

Как известно, в основном, на территории сельских поселений зарабатывают следующие юридические и физические лица: с/х формирования, предприятия розничной торговли, РАО ЕЭС, Газпрома и их работники. По нашим расчетам сумма годового дохода (выручки) перечисленных лиц в целом по России составляет около 765 млрд. руб. (с учетом ЛПХ). Заметим, что этот показатель за относительно короткий период времени существенно может быть увеличен. Одним из таких резервов является сокращение импорта мяса до разумных пределов. Так, в 2002 г. импорт мяса в Россию составил 2 742 тыс. т. По мнению специалистов с учетом неучтенного завоза импорт превысил 3 млн. тонн. Сокращение импорта хотя бы на 2 млн. т., что реально достижимо за 2-3 года, позволит увеличить выручку с/х товаропроизводителей примерно на 100 млрд. руб., а зарплату в с/х формированиях — на 12 млрд. руб. (почти на треть от нынешнего уровня).

Имеется и другой значимый резерв в этой области. Так, в последние годы сложилась практика неучтенной реализации продукции с/х формированиями. По оценке специалистов подобным образом продается не менее 10-15 % продукции. Если учесть, что выручка от реализации с/х продукции в 2001 году составила 391 млрд. руб., то на неучтенную её часть приходится около 40 млрд. руб. Нельзя сбрасывать со счетов и хищения путем явного занижения цен на реализуемую сельхозпродукцию.

Усиление местной власти будет способствовать существенному снижению перечисленных и иных злоупотреблений, росту поступлений с сельских территорий в бюджеты всех уровней управления. В целом, с учетом реализации указанных резервов, годовой доход юридических и физических лиц в сельских поселениях может составить примерно 920 млрд. руб. В расчете на 1 орган МС сельского поселения (их в России по данным Госкомстата 24 400) это составит 37.7 млн. руб.

По нашим расчетам (по второй методике, о чем сказано выше в п. 16) бюджеты сельских администраций в 2001 г. составляли примерно 63.5 млрд. руб., что соответствует 7 % от примерной возможной суммы выручки на селе (920 млрд. руб.). В среднем на 1 сельскую администрацию из них приходится 2.6 млн. руб. По мнению специалистов, бюджеты сельских администраций должны быть как минимум в 1.5-2 раза больше, чем сейчас.

Необходимо уточнить, что указанные выше расчеты проводились без учета местных налогов и финансовой помощи сверху (дотаций, субсидий, субвенций). Это свидетельствует о возможности реализации предлагаемых мер.

2. Все юридические и физические лица, зарабатывающие на данной территории, 70 % налогов должны перечислять в бюджет органа МС сельского поселения (кроме ЕСН, акцизов и налога на добычу полезных ископаемых, которые поступают в бюджеты вышестоящих уровней). Остальные 30 % должны поступать в вышестоящие бюджеты (в городских поселениях эти соотношения будут иными). Указанный норматив в 70 % выбран на основе выполненных нами косвенных расчетов как минимально возможный (он позволит примерно на 20-50 % увеличить бюджеты органов МС). Возможно, более точные расчеты потребуют корректировки этого норматива (в сторону увеличения или уменьшения).

В целом, предлагаемая мера будет способствовать формированию более полноценных бюджетов всех уровней управления.