С муниципалами пора поделиться

Адуков Р. Х., доктор экономических наук, профессор, заведующий отделом ГНУ ВНИЭТУСХ

Адукова А. Н., кандидат экономических наук, ведущий научный сотрудник ГНУ ВНИЭТУСХ

Статья опубликована 9 августа 2005 года в газете «Сельская жизнь»

В своей предыдущей публикации (№ 41, 26 мая 2005 г.) мы уже отмечали, что для обеспечения организационной и финансовой самостоятельности органов местного самоуправления необходимо соблюдение двух условий. Первое: доля местных бюджетов в консолидированном бюджете России должна составлять около 20 процентов. И второе: местные бюджеты примерно на 70 процентов должны формироваться за счет собственных доходов. Заметим, что под местными бюджетами мы имеем в виду бюджеты поселений как городских, так и сельских.

При соблюдении этих условий суммарный бюджет органов местного самоуправления должен был составлять 1,086 трлн. рублей в год. Из них собственные доходы — 760 млрд. рублей. На одного жителя страны соответственно приходилось бы по 7537 и 5276 рублей.

По официальным же данным, даже с учетом бюджетов муниципальных районов, необоснованно отнесенных новым Законом «Об общих принципах организации местного самоуправления» к органам местной власти, указанные показатели в России ниже стандартов более чем в два раза. Но и эти усредненные цифры на самом деле не отражают реальной картины. Дело в том, что в России уровень социального обустройства в городе и на селе слишком разный.

Насколько критически складывается финансовая ситуация в сельских поселениях, видно по бюджету типичной для России сельской администрации «Возрождение» Нижегородской области. В 2004 году бюджет здесь составил 1345,5 тысячи рублей: дотации и субвенции — 1282,5 тысячи, собственные доходы — всего 63,0 тысячи (4,6 процента). Естественно, о самостоятельности и эффективности этой сельской администрации не может быть и речи. В расходной части ее бюджета нет ни одной статьи, связанной с социально-экономическим развитием территории. И подобным образом обстоят дела в подавляющем большинстве сельских поселений России…

Порядка половины бюджетов сельских поселений тратится на оплату труда работников общеобразовательных школ. В «Возрождении» на образование и здравоохранение пошло 832,8 тысячи рублей. Это 62,0 процента казны. Но образование и здравоохранение не относятся к вопросам местного значения. Они должны финансироваться государством, это базовые услуги: «Учить, лечить и защищать своих граждан должно государство». Оно эти функции делегировало на местный уровень, значит, и расходы по ним фактически искусственно, лишь на бумаге завышают бюджет поселения.

Ситуация в «Возрождении» ясно показывает, что создание дееспособных органов местного самоуправления невозможно без реформирования межбюджетных отношений. Разумеется, нельзя решать эту проблему, ущемляя интересы какой-либо стороны. Наши исследования показали, что компромиссный вариант есть. Более того, вполне реально решение, принятие которого даст ощутимые выгоды всем сторонам — населению, государству и бизнесу.

Суть модели межбюджетных отношений, обладающей такими характеристиками, сводится к следующему: все юридические и физические лица, зарабатывающие на данной территории, часть налогов, связанных с их хозяйственной деятельностью, перечисляют в бюджет сельской администрации. Аналогичным образом, то есть путем распределения в определенных пропорциях налоговой массы, сформированной на территории поселения, должны строиться межбюджетные отношения на всех уровнях.

Предлагаемая модель не разобщает, как это заложено в налоговом законодательстве России, налоговые и иные интересы всех уровней управления, а, наоборот, их объединяет. Совмещение векторов интересов, то есть переход на территориальный хозрасчет будет способствовать не только преодолению кризиса, но и гармоничному социально-экономическому развитию территорий, страны в целом, повышению заинтересованности сельских администраций в оживлении деловой жизни в поселениях, прежде всего в развитии предпринимательства.

Внедрение территориального хозрасчета требует внесения некоторых изменений в систему налогообложения юридических лиц. Так, целесообразна замена налога на добавленную стоимость, налога на прибыль организаций и налогов на совокупный доход, включая единый сельскохозяйственный налог, — на налог с оборота или на доходы (от объемов продаж или с выручки от реализации товаров, услуг, имущества и имущественных прав). Ставка налога с оборота должна быть рассчитана таким образом, чтобы обеспечивался уровень существующих доходов от замещенных налогов. Это упростит налоговую систему, повысит ее прозрачность, стимулирующую роль, будет способствовать выходу бизнеса из «тени», а также создаст более благоприятные условия для планирования деятельности организаций, в том числе разработки бизнес-планов, планирования и контроля поступлений в бюджеты всех уровней управления. Более обоснованными будут и цены на товары и услуги. В связи с тем, что организациям не придется скрывать прибыль, органы государственного управления лучше будут знать реальное состояние дел в экономике и смогут формировать более обоснованную экономическую политику на всех уровнях.

Введение налога с оборота, без сомнения, отвечает интересам как государства, так и бизнеса. В 2003 году доходы консолидированного бюджета России от НДС, налога на прибыль организаций и налогов на совокупный доход составили 1438,9 млрд. рублей. Это примерно треть (34,7 процента) консолидированного бюджета страны. По данным Госкомстата России, суммарный оборот организаций в стране в 2003 году составил 20552,3 млрд. рублей. Таким образом, доля указанных доходов консолидированного бюджета страны (от НДС, налога на прибыль организаций и налогов на совокупный доход) в обороте организаций равнялась 7 процентам. Разумеется, ставка налога с оборота по отраслям будет различаться в зависимости от их прибыльности. Предварительные расчеты дают основание полагать, что по большинству отраслей она будет в пределах 5-10 процентов, то есть весьма приемлемой. Как известно, основными получателями доходов на территории сельских поселений (не считая владельцев личных подсобных хозяйств) являются сельскохозяйственные предприятия, индивидуальные предприниматели (в том числе фермеры), предприятия розничной торговли, РАО «ЕЭС», «Газпрома», а также их работники. Сумма их годового дохода в целом по сельским поселениям России в 2003 году составила около 800 млрд. рублей. На одну сельскую администрацию приходится 32,8 млн. рублей.

Если взять за основу среднюю ставку налога на доходы не 7, а 8,5 процента (учтем и то, что налог на доходы физических лиц составляет 13 процентов), налоговая масса, созданная на территории одного сельского поселения, будет равна 2,8 млн. рублей. При той же налоговой ставке доходы консолидированного бюджета страны от названных выше доходов организаций и физических лиц, приходящихся на сельские поселения (800 млрд. рублей), будут равны 68 млрд. рублей. Это всего лишь 1,6 процента от консолидированного бюджета России. Учитывая, что данная величина относительно невелика, никакая схема ее распределения между уровнями управления не представляет угрозы для сложившейся системы межбюджетных отношений. Зато, передав ее в основном в поселения, вышестоящие органы власти снимут с себя значительную часть проблем, связанных с сельским развитием.

Учитывая остроту социальных проблем на селе, полученные на территории сельского поселения налоговые доходы, на наш взгляд, целесообразно распределить между уровнями управления так: селу — 60 процентов, району — 20, региону и Федерации — по 10 процентов. В абсолютных цифрах это составит соответственно 1690 тыс. рублей, 560 и 280.

Аналогичным образом рекомендуется распределить налог на землю и налог на имущество физических лиц, которые законодательством отнесены к местным. По примерным прикидкам доходы по этим налогам в среднем на одно сельское поселение составят около 400 тыс. рублей. С учетом этого налоговые доходы, полученные на территории среднестатистического сельского поселения, распределятся следующим образом: сельская администрация получит 1930 тыс. рублей, районная администрация — 640, региональная администрация и Федерация — по 320.

В России сейчас 1866 административных районов, на каждый из которых в среднем приходится 13 сельских администраций. С учетом этого сумма указанных поступлений в расчете на один район составит 8,3 млн. рублей, на регион — 97,6, на федеральный уровень — 7,8 млрд. рублей.

Таким образом, применение предлагаемой модели межбюджетных отношений позволит увеличить в среднем собственные доходы бюджета одной сельской администрации почти до двух миллионов рублей. На каждого сельского жителя придется примерно 1200 рублей. Подобное укрепление местных бюджетов позволит снизить отток селян в города, обеспечит приток в село квалифицированных кадров, в том числе молодых специалистов. Сейчас из-за нерешенности социальных проблем на селе закрепляется не более 3-4 процентов выпускников высших аграрных учебных заведений. Наиболее способные молодые специалисты в село практически вообще не идут.

Естественно, для эффективного решения многочисленных социальных проблем на селе указанной величины собственных доходов местных бюджетов недостаточно. Поэтому сельским администрациям многое предстоит сделать, чтобы увеличить свою казну. И внедрение территориального хозрасчета создаст необходимые для этого условия. Резервы развития экономики на селе имеются, и весьма значительные. Однако реализация некоторых из них возможна лишь при содействии федеральных органов государственной власти.

Одним из таких резервов является сокращение импорта мяса в Россию до разумных пределов. По данным Госкомстата, в 2003 году он составил 2069 тыс. тонн. По мнению же специалистов, с учетом неучтенных объемов из-за рубежа ввозится почти 3 млн. тонн в год. Замещение импорта мясом отечественного производства хотя бы на 2 млн. тонн, что, как считают многие ученые и практики, реально достижимо за 2-3 года, позволит увеличить выручку сельскохозяйственных товаропроизводителей примерно на 100 млрд. рублей. То есть почти на четверть от нынешней. Подобных резервов в аграрном секторе немало.

В последние годы сложилась практика неучтенной реализации продукции сельхозформированиями. По разным оценкам, подобным образом продается не менее 10-15 процентов продукции, то есть примерно на 40-60 млрд. рублей. Нельзя сбрасывать со счетов и хищения путем явного занижения цен на реализуемую сельхозпродукцию. Усиление местной власти, объединение интересов всех уровней управления будет способствовать существенному снижению злоупотреблений, росту поступлений с сельских территорий в бюджеты всех уровней. По нашим расчетам, потери, понесенные бюджетами вышестоящих уровней в результате принятия предлагаемой модели, будут перекрыты за 2-3 года.

Таким образом, цель рекомендуемого нами подхода заключается не в механическом увеличении бюджетов сельских поселений, а в формировании межуровневых отношений на качественно иной, более эффективной основе. Модель имеет еще одну позитивную особенность. Как известно, обнищавшее за последние годы сельское население к бизнесу относится весьма негативно. Но когда люди увидят, что часть доходов организаций и индивидуальных предпринимателей, зарабатывающих на данной территории, стабильно направляется на решение их социальных и экономических проблем, отношение к бизнесу существенно улучшится. Это чрезвычайно важно для современной России.

Модель вполне приемлема и для городских поселений. Но, возможно, делить налоговые доходы по уровням управления в данном случае будет целесообразно в иных пропорциях.

Степень развития местного самоуправления является одним из основных показателей отношения государства к своим гражданам. К сожалению, руководство России не учитывает, что его следует рассматривать в качестве важного сектора социально-экономического комплекса страны, нуждающегося в своей самостоятельной вертикали. Пока же человек в России остается за бортом национальной политики. Это большая ошибка, чреватая серьезными последствиями не только для конкретных политических сил, но и страны в целом.

Особо подчеркнем: осуществление предлагаемой реформы местного самоуправления и межбюджетных отношений ни у кого ничего не отнимет. Наоборот, будет выгодно всем заинтересованным сторонам: населению, государству, бизнесу. И значит, поможет решить проблемы, которых на селе в последние годы накопилось слишком много.