Не зная броду…

Адуков Р. Х., доктор экономических наук, профессор, заведующий отделом ГНУ ВНИЭТУСХ

Адукова А. Н., кандидат экономических наук, ведущий научный сотрудник ГНУ ВНИЭТУСХ

Статья опубликована 25 мая 2005 года в газете «Сельская жизнь»

В печати и на телевидении продолжается дискуссия по поводу закона «Об общих принципах местного самоуправления», который вступит в силу с 1 января 2006 года. Мнения высказываются разные. Немало и критики, в том числе и со стороны представителей местной власти. Сегодня «Сельская жизнь» предоставляет слово сотрудникам Всероссийского НИИ экономики, труда и управления в сельском хозяйстве (ВНИИЭТУСХ) доктору экономических наук Рухману Адукову и кандидату экономических наук Алевтине Адуковой. Наряду с критикой закона они излагают свое видение путей развития местного самоуправления в России. Предлагаемая ими модель местного самоуправления была признана Россельхозакадемией РФ лучшей экономической разработкой 2004 года.

Социально-экономические проблемы, требующие безотлагательного решения, особенно заметны на селе, где производственная база в основном разрушена, а 70 процентов населения находится за чертой бедности. Мировой опыт свидетельствует, что выход из подобных системных кризисов невозможен без демократизации государственного управления и формирования многоукладной экономики, ориентированной на развитие конкуренции.

Многоукладная экономика, хотя и с перекосами, в России уже создана. Проблема же децентрализации власти решена лишь частично. Для социально-экономического развития территорий и государства в целом особенно важен баланс власти по вертикали, который обеспечивается высокой степенью организационной и финансовой самостоятельности органов местного самоуправления. В самоуправлении сосредоточен огромный созидательный потенциал общества, превосходящий резервы монопольных отраслей экономики. Будущее России напрямую зависит от того, насколько качественно будет решена проблема создания полноценной системы местной власти.

Руководство России, несомненно, понимает, что именно уровень развития местного самоуправления является главным показателем демократизации общества. Об этом свидетельствует то, что за последние 12 лет в стране принято 3 федеральных закона о местном самоуправлении, в 1991, 1995 и 2003 гг., причем все — в канун президентских выборов. Однако ни ныне действующий, ни предыдущий законы не решили всех проблем местной власти. Причина их неэффективности в том, что они не обеспечили децентрализацию власти и ответственности в стране.

1 января 2006 года вступит в силу новый закон о местном самоуправлении. Будет ли он способствовать социально-экономическому развитию территорий? Результаты анализа дают основание утверждать, что он, скорее всего, повторит судьбу предыдущих, поскольку по сути мало чем от них отличается.

Было пять, стало — два

В Налоговом кодексе РФ к местным отнесены 5 налогов и сборов: земельный, на имущество физических лиц, на рекламу, на наследование или дарение и местные лицензионные сборы. Однако Закон «Об основах налоговой системы в Российской Федерации» с изменениями и дополнениями от 2004 года определил уже 4 местных налога: земельный, на имущество физических лиц, регистрационный сбор с физических лиц, занимающихся предпринимательской деятельностью, и на рекламу. А согласно последним уточнениям в налоговом законодательстве, с 1 января 2005 года местными являются всего лишь 2 налога: земельный и на имущество физических лиц.

Факт неоднократного изменения перечня местных налогов показывает, что закон был принят без необходимых расчетов. Подтверждением этому служит и то, что закон еще не вступил в силу, а Госдума РФ вынуждена вносить в него изменения, причем не всегда конструктивные. Так, 4 марта 2005 года в первом чтении принята поправка, направленная на расширение прав глав регионов в формировании органов местного самоуправления.

Каков поп — таков и приход

Децентрализация управления невозможна без демократизации межбюджетных отношений. Опыт развитых государств, таких как США, Франция, Германия, свидетельствует, что для создания дееспособной местной власти необходимо, чтобы доля местных бюджетов составляла не менее 20 процентов от консолидированного бюджета страны и чтобы примерно на 70 процентов местные бюджеты формировались за счет собственных доходов. В России, согласно статистическим данным, доля местных бюджетов в консолидированном бюджете страны в 2 раза меньше принятой в мире. На селе она фактически еще ниже. И предполагается, что со вступлением в силу нового закона финансовая самостоятельность местных органов власти вырастет всего на 5 процентов.

Сейчас много внимания уделяется созданию разного рода фондов пополнения местных бюджетов. Это прекрасно, их польза не вызывает никаких сомнений — если они служат дополнительным источником доходов местных бюджетов. Однако в России эти фонды стали еще одним способом сохранения централизации ресурсов и инструментом влияния на сельские администрации.

В основу налогового законодательства России положен принцип: чем выше уровень управления, тем надежнее источники налоговых поступлений. За местным же самоуправлением закреплены наименее собираемые налоги с малым потенциалом роста сборов. Доля собственных доходов сельских администраций ощутимо не увеличится. Степень централизации власти и ресурсов в России по-прежнему останется чрезмерно высокой и с вступлением в силу нового закона.

У противников развития местного самоуправления в ходу доводы, что «народ не готов», «на селе нет кадров», «начнутся злоупотребления». На наш взгляд, здесь вольно или невольно путаются причина со следствием. Отток кадров из села прежде всего вызван отсутствием заботы о нем. Укрепление местной власти как раз и является главным условием решения этой проблемы. Не выдерживают критики и опасения по поводу возможных злоупотреблений. Мировой опыт свидетельствует, что поведение нижестоящих органов власти абсолютно адекватно поведению вышестоящих. Общеизвестно и то, что именно подконтрольные населению органы местного самоуправления сельских поселений гораздо менее других склонны к хищениям и другим правонарушениям. И еще. Глупо было бы утверждать, что в Москве нет кадров. Тем не менее, согласно официальным данным, по уровню развития местного самоуправления столица занимает последнее место среди субъектов РФ. Так что дело не в кадрах, а в нежелании чиновников рационально распределить власть и ресурсы.

Общероссийский хозрасчет

При формировании систем управления необходимо стремиться к тому, чтобы векторы интересов всех уровней совпадали. Этого можно добиться путем объединения налоговых стимулов местных, районных, региональных и федеральных органов власти. Чем выше созидательная активность органов местного самоуправления, тем больше будет поступлений как в местные, так и в вышестоящие бюджеты. В итоге вышестоящие ступени управления будут заинтересованы в успехе нижестоящих, и наоборот. Такой своего рода общероссийский территориальный хозрасчет усилит систему власти в стране, обеспечит социально-экономическое развитие. Формируемая система межбюджетных отношений не учитывает это важное обстоятельство.

Активно делить не значит хорошо работать

Налоговая система, что общеизвестно, должна носить стимулирующий характер. Для этого размер бюджета местной власти должен быть увязан с налоговой массой, формируемой на ее территории. Однако закон такой увязки не предусматривает. Сборы по местным налогам фактически не зависят от эффективности работы сельских администраций. А это лишь порождает иждивенчество, не ориентируя их на развитие. Такая система межуровневых отношений настроена на «дележку» имеющегося бюджетного пирога, а не на приумножение богатств страны путем социально-экономического развития ее территорий.

«Потемкинским» может быть и бюджет…

Районное звено, выполняющее в основном функции государственного управления, отнесено у нас к органам местного самоуправления. Судя по всему, сделано это для искусственного увеличения местных бюджетов, чтобы довести их до «мировых стандартов». Например, финансирование образовательного процесса в размере 192 миллиардов рублей в год возложено на государственный бюджет. Однако и эта, и другие виды помощи государства на выполнение делегированных полномочий, то есть функций государственного управления, в статистической отчетности отражаются как доходы местных бюджетов. Так создается иллюзия их хорошей наполненности.

Далеко — это недоступно

Эффективность местного самоуправления в значительной мере зависит и от качества самой его конструкции. Мы считаем, что эта система должна быть одноступенчатой.

Любая вышестоящая ступень управления стремится расширить свое влияние на нижестоящие уровни. Россия относится к числу стран, где данный принцип реализуется как нигде последовательно. Это дает все основания полагать, что предусмотренное новым законом 2-уровневое местное самоуправление будет способствовать концентрации власти на районном уровне.

Чем дальше от жителей власть отдалена территориально, тем меньше у них возможности влиять на нее. Реально местной является власть, обладающая следующими характеристиками: находится на территории проживания избирателей; формируется из хорошо знакомых жителям поселения граждан, постоянно проживающих на данной территории; доступна, подконтрольна и подотчетна жителям поселения. Ее представители ежедневно общаются с жителями поселения и заняты решением вопросов местного значения. Этими свойствами обладает только сельская администрация. Поэтому районное звено управления и не должно входить в систему местной власти. Недаром в подавляющем большинстве развитых стран местные органы власти имеют одноступенчатую структуру. Но это особенно актуально для стран с неразвитой демократией, к которым относится Россия.

Сверху донизу

Дистанция между органами государственной власти и местного самоуправления не должна быть большой. Органам местной власти и государственного управления необходимо тесно взаимодействовать, в связи с чем территориально им целесообразно находиться рядом. Такому условию полнее соответствует связка «район-поселение», имеющая больше точек соприкосновения, чем заложенная в новом законе связка «область-район».

Система государственной власти, без сомнения, должна иметь сильную вертикаль, позволяющую просматривать все сверху донизу. Страна со слабой властью не может быть демократичной. Развитие местного самоуправления не должно привести к ослаблению системы государственного управления. Если эта система завершится на уровне региона, то будет оторванной от жизни, менее эффективной. В этом плане опыт государств небольших размеров не может служить примером для России.

Что включить в список?

Новый закон не учитывает, что функции местного самоуправления должны охватывать весь комплекс мер социально-экономического развития территории. Он не обязывает органы местной власти содействовать развитию предпринимательства, росту занятости и доходов населения. Опыт же показывает, что эти, а также и прочие виды деятельности по решению наиболее часто возникающих у населения проблем, обязательно должны быть предусмотрены в перечне вопросов местного значения.

В закон необходимо внести и понятие «стандарт прозрачности деятельности органов местного самоуправления». Эта проблема для России чрезвычайно актуальна. Но в новом законе об этом ничего не сказано. Как и об оценке деятельности органов местного самоуправления. В качестве критериев можно использовать перечень так называемых объективно-контролируемых показателей, конкретизирующих ответственность органа управления, которые в развитых странах используются широко. Наличие данных показателей позволит объективно судить о деятельности органов местного самоуправления, активизировать их работу.

Сколько главе «царствовать»

Кто кому служит — власть народу или наоборот, — во многом зависит от сроков, на которые избираются органы управления. Поэтому проблема оптимизации срока избрания актуальнее, чем кажется на первый взгляд. В этом вопросе необходимо руководствоваться не соображениями удобства для представителей власти, а интересами населения, страны.

Согласно новому закону, срок полномочий органов местной власти колеблется от двух до пяти лет. Однако, как показал анализ, в большинстве случаев органы самоуправления поселений будут избираться на 5 лет.

Заметим, в период расцвета земств в России практиковался двухлетний срок выборности низовых администраций, именно он считался оптимальным с точки зрения обеспечения активности и прозрачности их деятельности. Наиболее приемлемым он представляется и нам. Аргументы относительно экономии затрат на выборы необоснованны. Плохие руководители обходятся значительно дороже, чем выборы.

В основе развития предприятия, территории или государства всегда лежит один и тот же принцип: побеждает тот, у кого совершеннее система отбора кадров. Одной из составляющих данного принципа является периодическая смена руководящих работников. По мнению специалистов, срок пребывания руководителей в должности не должен превышать 10 лет — после них у большинства снижается эффективность работы.

Однако в новом законе продолжительность работы главы сельской администрации вообще не оговорена. Это будет препятствовать обновлению местных органов власти, снизит их эффективность.

На местах вовсю идет подготовка к вступлению в силу нового закона. К сожалению, опасения, что сельские администрации останутся придатком районных властей, подтверждаются. Пока это выражается в укрупнении сельских поселений, которое проводится по инициативе районных и региональных администраций. Во многих регионах число сельских администраций сократится в два и более раз. Это усложнит доступ к ним населения. В обследованных нами сельских поселениях Московской и Нижегородской областей среднее расстояние между крайними населенными пунктами уже сейчас составляет около 10 километров. Не близко, особенно для пожилых людей.

В области местного самоуправления Россия пока не дотягивает даже до уровня, на котором находилась в конце XIX века. Винить во всех неудачах 70-летнее коммунистическое прошлое — нет смысла. С начала текущих реформ прошло уже почти четверть этого срока, а заметных успехов не наблюдается. Страна нуждается не в нескончаемых разговорах о демократии, а в реальной децентрализации государственного управления. Как скоро удастся найти правильные решения в этом направлении, зависит от того, будет ли налажена экспериментальная проверка моделей местного самоуправления, предлагаемых наукой, а не околонаучными структурами, готовыми подвести «научную» базу под любой заказ. Принятие очередного закона о местном самоуправлении (поправками к новому проблему не решить) следует осуществлять только с учетом итогов подобных экспериментов. Иначе Россия и дальше будет прозябать, не будучи способной эффективно использовать колоссальный научный, кадровый и природный потенциал, которым пока еще располагает нация.