Идеология и принципы местного самоуправления в России

Адуков Р. Х., доктор экономических наук, профессор, заведующий отделом ГНУ ВНИЭТУСХ

Статья опубликована в сборнике материалов всероссийской научно-практической конференции «Местное самоуправление на селе: опыт, проблемы, решения», состоявшейся в 2006 году

Объективный анализ развития СССР, сделавшего за первые 2—3 десятилетия своего существования колоссальный рывок вперед во всех сферах деятельности и ставшего одной из ведущих держав мира говорит о том, главная причина развала этого государства-гиганта заключалась в нежелании и неспособности его руководства осуществить демократизацию общественно-экономической жизни страны. Причем, экономическая наука давно и упорно настаивала на необходимости децентрализации государственного управления в стране. Такие предложения, в том числе и в ЦК КПСС, неоднократно поступали и от нашего института.

Нельзя сказать, что в стране не предпринимались попытки, направленные на выход из затянувшегося кризиса. В частности, многое было сделано в сельском хозяйстве в области кадрового и инвестиционного обеспечения, механизации, химизации, мелиорации, улучшения условий жизни селян. Однако все это не дало должного эффекта, так как оставалась нерешенной главная проблема — демонополизация экономики, прежде всего, демократизация системы управления в стране. В результате потерпело крах государство, имеющее колоссальный потенциал для развития. Последствия этого крушения, многократно усиленные просчетами, допущенными при реформировании экономики в 90-е годы прошлого столетия, в полной мере испытывает на себе Россия: все отрасли, за исключением сырьевых, развалены или находятся на грани развала; не менее 70 % сельского населения живет в нищете; не лучше обстоят дела и в городе. Против этих цифр несоизмеримое улучшение уровня жизни около 3—5 % населения страны ни о чем позитивном не говорит. Более того, это является красноречивым свидетельством того, что с демократией в стране лучше не стало. Ибо цель демократизации — прямо противоположная — подъем уровня жизни основной массы населения, ликвидация чрезмерных диспропорций в этой области.

Таким образом, основная проблема, препятствующая развитию страны, не решена. Значит, не созданы предпосылки для преодоления кризиса, который продолжается в России почти полвека. Как следствие, постоянно увеличивается её отставание от других государств. К чему это приведет, в конечном итоге, можно не сомневаться.

При сравнительном анализе особое внимание обращает на себя следующее: болезни общества в СССР преимущественно носили экономический характер, в нынешней России они дополнительно приобрели социальный оттенок. Так, законопослушность, приверженность к традиционным моральным ценностям фактически считаются недостатком. Как известно, лечить социальные болезни гораздо сложнее, чем решение экономических проблем.

Мировой опыт свидетельствует, что главным фактором преодоления подобных системных кризисов является демонополизация государственной власти и ресурсов. Однако, несмотря на очевидную целесообразность данного процесса, значимых подвижек в этом направлении в России не происходит с конца 19 века. Иначе говоря, механизмы преодоления кризиса и развития территорий (сельских и городских) и государства в целом известны, но в силу причин субъективного характера, в России они остаются не задействованными. Следовательно, проблема развития местного самоуправления в России из политической и социально-экономической все больше превращается в этическую. Как с точки зрения развития общества, так и в плане соблюдения прав человека, препятствование развитию местного самоуправления в России, в стране, претендующей на важную роль в мировой экономике и политике в 21 веке, становится не только нецелесообразным и накладным, но и неприличным.

Решающая роль местного самоуправления в решении социально-экономических проблем общества дает основание утверждать, что будущее России в прямом смысле зависит от развития местного самоуправления. Поэтому ФЗ о местном самоуправлении имеет для страны фундаментальное значение. Судя по всему, федеральные власти осознают это. Об этом свидетельствует то, что все 3 федеральных закона о местном самоуправлении периода текущих реформ были приняты в канун президентских выборов и массированной пропагандой преподносились как крупное достижение демократии в России. Иначе говоря, каждый из этих законов использовался в качестве важного аргумента целесообразности сохранения действующей власти.

Главная цель эффективного закона о местном самоуправлении — содействие формированию гражданского общества, повышение созидательной активности и уровня жизни населения, забота об окружающей среде. Справедливости ради необходимо отметить, что в последние годы для решения этих задач руководством страны предприняты определенные меры (табл. 1).

Таблица 1. Меры, направленные на сельское развитие

№	Мероприятия
1	На селе создана многоукладная экономика
2	Создано Министерство регионального развития РФ
3	Функции по сельскому развитию переданы в МСХ РФ
4	Реализуется ФЦП «Социальное развитие села до 2010 года»
5	Принят новый закон о местном самоуправлении
6	Подготовлена Концепция устойчивого развития сельских территорий (проект прошел все стадии согласования)
7	Приняты и реализуются национальные проекты

Вместе с тем, нельзя не признать, что заметного эффекта эти меры пока не дали.

В целом, в связи с отмеченным выше, возникает несколько актуальных вопросов, на которые мы попытались дать обоснованные ответы:

1. Почему создание многоукладной экономики не привело к развитию сельских территорий и страны в целом?
2. Почему так важна роль местного самоуправления?
3. Можно ли оценить уровень развития демократии в стране?
4. Что и кто мешает развитию демократии в России?
5. Каковыми должны быть идеология и принципы формирования местного самоуправления в России?

Наши исследования позволяют дать на эти вопросы следующие ответы.

1. В контексте сегодняшнего форума ответ на вопрос, «почему создание многоукладной экономики не дало желаемого эффекта», важен в связи с тем, что имеет непосредственное отношение к местному самоуправлению.

В этом вопросе мы исходим из того, что многоукладность — лишь одно из условий эффективного функционирования экономики. Другой, не менее важной предпосылкой развития, является наличие приемлемых условий хозяйствования, в том числе надежная защищенность прав собственности. При обеспечении перечисленных условий не менее 85—90 % сельскохозяйственных предприятий и КФХ в России будут работать эффективно. Тогда в неэффективной работе остальных 10—15 % окажутся виновными сами руководители хозяйств. В России же складывается прямо противоположная картина, то есть подавляющее большинство хозяйств фактически является банкротами. В этом случае, как показывает мировой опыт, главная причина кризиса в аграрном секторе заключается в несоответствии системы государственного управления АПК элементарным требованиям рыночной экономики.

Здесь уместно провести некоторые параллели между СССР и современной Россией. В СССР существовала государственная монополия на собственность, препятствующая развитию АПК и других отраслей. Реформы привели к тому, что она заменена на социально и экономически еще менее эффективную частную монополию.

Развал СССР во многом стал возможным из-за того, что власть оказалась неспособной решить продовольственную проблему в стране. Однако реформы тоже не привели к её решению. Полагать, что изобилие продуктов на прилавках — это решение продовольственной проблемы является серьезным заблуждением, так как большая часть из них завезена из-за рубежа.

В СССР на достаточно приемлемом уровне был сформирован межотраслевой баланс, без чего эффективное функционирование экономики невозможно. В современной России государство практически устранилось от решения этой актуальной задачи.

В целом, из отмеченного следует, что функции государственного управления экономикой в России решаются неудовлетворительно. Поэтому, наличие многоукладной экономики само по себе не приведет к развитию страны.

2. Почему так важна роль местного самоуправления? История свидетельствует о том, что демократизация общественно-экономической жизни является стратегическим фактором развития любого государства. Изучая данную проблему, мы пришли к следующим выводам: без демократизации государственного управления, то есть развития местного самоуправления процесс демонополизации экономики не происходит в должной мере; демократизацию необходимо рассматривать как формирование баланса власти по горизонтали и вертикали.

Первая часть баланса — наличие законодательной, исполнительной и судебной ветвей власти — практически не обеспечивает развитие территорий и страны в целом, в чем мы убедились на собственном примере. Реально процессы демократизации и развития начинаются лишь при наличии баланса власти по вертикали, то есть тогда, когда в стране созданы дееспособные органы местного самоуправления. Если нет организационно и финансово самостоятельных органов местной власти, то нет и децентрализации функций управления и демонополизации собственности. Поэтому уровень развития местного самоуправления является главным показателем демократизации общества.

Исследования показывают, что именно децентрализация власти, то есть развитие местного самоуправления, и демонополизация собственности стали главным фактором занятия США, Францией, Японией и другими странами лидирующих позиций в мире.

В числе этих стран, а возможно и на первом месте, могла оказаться Россия, если бы процессы демократизации, начатые в конце 19 века, были продолжены и в должной мере завершены.

В целом, практика показывает, что местное самоуправление кроет в себе колоссальный потенциал, реализация которого относительно быстро меняет качественное состояние общества. Не будет преувеличением, если сказать, что использование данного потенциала в России принесет для страны больше пользы, чем наши естественные монополии, то есть газовая и нефтяная отрасли вместе взятые.

Если говорить о селе, то между факторами развития сельских территорий существует определенная причинно-следственная связь, которая формирует две относительно самостоятельные цепочки.

Первая: демократизация государственного управления → развитие местного самоуправления → рост созидательной активности селян → формирование гражданского общества → развитие сельских территорий.

Вторая: демократизация государственного управления → формирование многоукладной экономики → формирование приемлемых условий хозяйствования → развитие экономики → развитие сельских территорий.

Таким образом, анализ позволяет сделать вывод о том, что базовыми условиями развития сельских территорий являются развитие местного самоуправления и формирование приемлемых условий хозяйствования. Поэтому основной целью аграрно-экономической науки и органов власти должна стать разработка и реализация соответствующих эффективных механизмов по данным направлениям.

Все остальные факторы сельского развития являются производными от этих двух факторов. К примеру, известно, что кооперация — важное условие развития экономики и территорий. Сейчас кооперация в России развивается крайне медленными темпами. Между тем, исследования показывают, что обеспечение надежной защиты прав собственности существенно ускорит развитие кооперации. Связано это с тем, что основным препятствием на пути развития кооперации в России является отсутствие атмосферы доверия в обществе в связи с недостаточной защищенностью прав собственности.

3. Текущие реформы в России начались под демократическими лозунгами. Поэтому сама постановка вопроса: «Относится ли Россия к числу демократических стран?» многим может показаться неуместным. Между тем демократия не абстрактное явление, а понятие, поддающееся количественному измерению. Как показывает мировая практика, критериями оценки в данном случае являются следующие показатели: доля собственных доходов в бюджетах поселений; доля местных (поселенческих) бюджетов в консолидированном бюджете страны. Поэтому на вопрос об уровне развития демократии в России может быть дан конкретный ответ.

Из этого следует, что главной составляющей демократизации управления и развития местного самоуправления является демократизация межбюджетных отношений. Опыт передовых стран дает основание полагать, что наиболее оптимальным для России следует считать модель межбюджетных отношений, при которой обеспечивается соблюдение следующих условий: доля собственных доходов в бюджетах поселений составляет порядка 70—75 % (в США доля дотаций — 25 % от муниципальных доходов); доля местных (поселенческих) бюджетов в консолидированном бюджете страны равна 20 %.

Для сравнения: по официальным данным, даже с учетом бюджетов муниципальных районов, выполняющих функции государственного управления, в связи с чем необоснованно отнесенных к органам местного самоуправления, доля названных бюджетов в консолидированном бюджете России составляет 10,4 % (фактически же она ниже 10 %); доля собственных доходов сельских администраций в 7-15 раз меньше необходимого.

Важно отметить, что собственные доходы местных органов власти должны тратиться на решение местных вопросов, для чего, в основном, и необходимо местное самоуправление. Сейчас же складывается парадоксальная ситуация: большая часть доходов сельские администрации расходуют на выполнение делегированных, то есть чужих полномочий. Собственные полномочия, прежде всего, по социально-экономическому развитию территорий заморожены из-за отсутствия необходимой финансовой базы. Как следствие, сельские территории продолжают деградировать.

О том, насколько мизерны собственные доходы поселений, которые являются показателем организационной и финансовой самостоятельности органов местного самоуправления, можно убедиться на примере типичной для России сельской администрации «Возрождение» Нижегородской области (табл. 2).

Таблица 2. Доходы сельской администрации «Возрождение»
Нижегородской области (2004 год)

№	Статья дохода	Сумма дохода, тыс. руб.	Доля в суммарном доходе, %
1	Аренда земли	50,0	3,7
2	Аренда имущества	10,0	0,7
3	Услуги рынка	3,0	0,2
Итого собственных доходов		63,0	4,6 (должно быть 70—75)
4	Субвенции	619,8	46,1
4.1.	На зарплату	533,3	39,6
4.2.	На электроэнергию	78,7	5,9
4.3.	На методическую литературу	7,8	0,6
5	Дотация	662,7	49,3
Итого субвенций и дотаций		1 282,5	95,4
Всего доходов		1 345,5	100,0

Примечание: затраты на образование составляют 777,8 тыс. руб. (57,8 %), на здравоохранение — 55,0 тыс. руб. (4,1 %). Итого затраты на образование и здравоохранение (функции государственного управления) — 832,8 тыс. руб. (62,0 %).

Не лучше обстоят дела и на районном уровне (табл. 3).

Таблица 3. Бюджет Кузнецкого района Пензенской области

№	Статья дохода, расхода	Сумма, тыс. руб.
		2004	2006 (ожид.)
Доходы
1	Налог на прибыль (доходы) организаций	20 875	11 000
2	Налог на доходы физических лиц	14 113	17 000
3	Акцизы по подакцизным товарам и отдельным видам минерального сырья, производимого на территории РФ	4
4	Единый налог на вмененный доход для отдельных видов деятельности	1 292	3 000
5	Единый сельскохозяйственный налог		50
6	Налог на имущество физических лиц	400	415
7	Налог на имущество организаций	3 428	3 500
8	Налог с имущества, переходящего в порядке наследования и дарения	4
9	Земельный налог	5 897	6 000
10	Налог на добычу полезных ископаемых	3 985	2 300
11	Государственная пошлина	200	1 300
12	Задолженность и перерасчеты по отмененным налогам, сборам и иным обязательным платежам
13	Налог с продаж	152
14	Целевой сбор с граждан и предприятий на содержание милиции	53
15	Арендная плата за землю	6 978	7000
16	Доходы от сдачи в аренду имущества
17	Прочие доходы от использования имущества	1 476	7 500
18	Плата за негативное воздействие на окружающую среду		200
19	Доходы от реализации имущества		200
20	Штрафы, санкции, возмещение ущерба	740	700
21	Прочие налоговые доходы	513
22	Доходы бюджетов бюджетной системы РФ от возврата остатков субсидий и субвенций прошлых лет
23	Дотации на выравнивание уровня бюджетной обеспеченности	61 208	23 793
24	Дотации на возмещение убытков от содержания объектов ЖКХ и СКС, переданных в ведение местного самоуправления	393	774
25	Прочие дотации местным бюджетам	13 801	5 982
26	Субвенции на оплату ЖКУ отдельным категориям граждан	335	2 634
27	Субвенции для награжденных знаком «Почетный донор России» (СССР)		104
28	Прочие субвенции (реабилитированным, героям и т.д.)	59 698	80 510
29	Прочие субсидии (квалифиц. работникам в сельской местности и пр.)	879	763
30	Средства на реализацию Федеральной инвестиционной программы	2 300	4 610
Итого доходов		198 715	179 335
Расходы
1	Общегосударственные вопросы	19 135	15 858
2	Национальная безопасность и правоохранительная деятельность	1 001	541
3	Национальная экономика	22 483	3 490
4	ЖКХ	12 448	10 719
5	Образование	90 397	79 463
6	Культура, искусство и кинематография	23 026	19 198
7	Здравоохранение и физическая культура	34 887	30 666
8	Социальная политика	7 271	27 798
9	Прочие расходы	1 124
Итого расходов		211 772	187 733

Анализ показал, что в 2006 году, то есть после вступления в силу нового закона о местном самоуправлении ожидается не рост, а снижение доходов и расходов муниципального района «Кузнецкий» Пензенской области соответственно на 9,6 % и 11,4 %.

С учетом инфляции общее снижение доходов и расходов составит не менее 30 %. Аналогичная ситуация, судя по публикациям, является характерной для многих регионов России (Орловской, Рязанской и других областей).

4. Что и кто мешает развитию демократии или местного самоуправления в России? Ответы на эти вопросы фактически лежат на поверхности. Каждый уровень управления стремится к тому, чтобы иметь больше полномочий и ресурсов и на свое усмотрение распоряжаться ими. Причем, делается это под благовидными предлогами, к примеру, таким, как «на селе нет кадров». Однако, как показывает практика, утечка кадров из села, прежде всего, вызвана именно неразвитостью местного самоуправления.

Есть и другой довод, нередко используемый противниками демократизации общественно-экономических отношений в России — «народ не готов». В связи с этим возникает вопрос: «А когда же народ в России будет готов»? Народ, который по уровню образования занимает лидирующее положение в мире. В чем же тогда суть российской демократии?

Весьма убедительно подобные доводы опровергаются тем, что в городах кадровых возможностей больше, но уровень развития местного самоуправления также недостаточный. В частности, в г. Москве сосредоточена наиболее квалифицированная часть кадров России. Но, тем не менее, по данным Госкомстата, по развитию местного самоуправления столица занимает последнее место среди субъектов федерации.

Следует отметить, не только в Москве, но и во всех других регионах страны население убеждается в том, что местный диктат (со стороны района или региона) не лучше федерального. К примеру, в период реформ в России интенсивно шел процесс укрупнения сельских поселений. Так, в одном из районов Московской области в начале 90-х годов прошлого столетия было 17 сельских советов. Затем их стало 13, впоследствии 7, а в 2006 году — 3. Причем делалось это сверху, без согласования с населением и какой-либо объективной необходимости. Причины укрупнения поселений объясняются желанием районной и областной администрации контролировать ситуацию в собственных интересах и не имеют ничего общего с интересами населения.

Таким образом, федеральные, региональные и районные власти, препятствуя развитию местного самоуправления, фактически сдерживают развитие России. Естественно, делается это не осознанно. Однако это не может служить оправданием для тех, кто по долгу службы обязан решать эту проблему.

Представляется, что особая моральная ответственность за недостаточное развитие местного самоуправления в России лежит на Государственной Думе. Объясняется это тем, что крепостное право в стране было узаконено решением Земского Собора в 1649 году. Единственный в мире случай, когда парламент принял решение о введении фактически рабства в собственной стране. Кстати, было это сделано при участии царя Алексея Михайловича, отца Петра I. С тех пор прошло более 350 лет, но Россия до сих пор не может оправиться от этого варварского поступка.

Об уровне развития местного самоуправления, в частности, насколько сельское население и низовые органы местной власти самостоятельны в принятии решений, красноречиво говорит следующий факт: несколько глав сельских администраций изъявили желание выступить с докладами на нашей конференции. Однако они даже не приехали, так как им запретили главы районных администраций.

Заметим, что согласно ст. 12 Конституции РФ, а также Европейской Хартии местного самоуправления, ратифицированной Россией в 1996 году, местное самоуправление самостоятельно, а его органы не входят в систему государственной власти.

С нашей точки зрения наибольшего внимания заслуживает такой довод, используемый для объяснения причин противодействия органов власти развитию местного самоуправления, в частности, демократизации межбюджетных отношений, как «денег на всех не хватает и в обозримом будущем ситуация не изменится». Этот тезис отражает ошибочную, на наш взгляд, идеологию, заложенную в новом законе о местном самоуправлении: закон предполагает деление имеющегося небольшого бюджетного пирога, а не направлен на преумножение богатств территорий и страны в целом. Иначе говоря, закон не содержит потенциал развития. Более того, он стимулирует иждивенчество местных властей, так как местные бюджеты не зависят от эффективности их работы. Поэтому имеются все основания утверждать, что новый закон о местном самоуправлении не отвечает интересам ни населения, ни государства, ни здорового бизнеса.

Возможна ли для России модель местного самоуправления, которая обеспечит гармоничное сочетание интересов указанных сторон (государства, населения и бизнеса), а также развитие сельских территорий? Наши исследования дают основание полагать, что эта задача вполне разрешима при условии, если будут учтены принципы формирования систем управления.

Одна из таких моделей нами разработана и предложена для экспериментальной проверки в пилотном регионе. Суть указанной модели заключается в организации управления поселениями на принципах территориального хозрасчета. Отличительная особенность данного метода управления — совмещение вектора интересов всех уровней власти, включая федеральный. При этом всю налоговую массу, формируемую на территории поселения, рекомендуется пропорционально распределяется между поселением, районом, регионом и федеральным центром. Расчеты показывают, что для сельских поселений оптимальной является следующая пропорция в распределении налоговой массы по указанным уровням управления: 60 %, 20 %, 10 % и 10 %. Для городских поселений, видимо, будет целесообразна иная схема распределения налоговой массы.

Важно отметить, что доходы консолидированного бюджета страны, формируемые на территории сельских поселений, незначительны — составляют всего 1,6 %. Поэтому изменение схемы их перераспределения не будет болезненным для бюджета. Зато снимет много проблем селян и головной боли у органов власти всех уровней. Объясняется это тем, что в случае внедрения рекомендуемой модели 39 млн. человек или 27 % населения страны практически сразу почувствует улучшение социально-экономической ситуации на селе.

Потенциал сельских администраций весьма значителен и укрепление их финансовой базы приведет к активному развитию предпринимательства на селе, в результате чего примерно за 3 года дополнительные затраты на формирование местных бюджетов будут возмещены. Станет это возможным благодаря тому, что модель, разработанная во ВНИЭТУСХ, содержит мощный потенциал развития.

Преимущества рекомендуемой модели местного самоуправления складываются из следующих составляющих:

1. Простота, понятность, логичность.
2. Более справедливое распределение ресурсов по уровням управления.
3. Объединение интересов всех уровней управления.
4. Усиление контроля, повышение прозрачности деятельности органов власти и бизнеса, снижение коррупции.
5. Преодоление иждивенчества органов местного самоуправления.
6. Создание более благоприятных условий для бизнеса.
7. Стимулирование развития гражданского общества.
8. Рост созидательной активности, занятости и доходов населения, снижение социальной напряженности.
9. Рост поступлений в бюджеты всех уровней.
10. Укрепление системы власти в стране.
11. Выгодность для всех сторон: населения, бизнеса, государства.

Мы исходим из того, что развитие территорий является следствием роста суммы ответственности в сообществе. Пока она остается на низком уровне. Причина — если нет полномочий, то нет ни ответственности, ни инициативы. Развитие местного самоуправления будет способствовать их росту.

Нам также представляется, что в закон о местном самоуправлении в качестве задач необходимо включить «Содействие развитию предпринимательства», «Содействие росту занятости и доходов населения», а также ввести понятие «Стандарт прозрачности работы органов местного самоуправления», предусмотреть главу «Оценка деятельности органов местного самоуправления».

По мнению многих специалистов, предусмотренный в новом законе механизм выравнивания бюджетов сельских поселений тоже нуждается в совершенствовании (он сложный, способствует сохранению и даже усилению централизации власти и ресурсов на уровне региона: часть доходов сельского поселения, превышающая установленный норматив, должна быть перечислена в региональный фонд выравнивания). Учитывая это, нами предложен более простой и логичный механизм, предполагающий перечисление сверхнормативного дохода в районный фонд выравнивания.

Для эффективного функционирования система местного самоуправления должна иметь собственную нежесткую вертикаль, охватывающую все уровни управления. О целесообразности этого свидетельствует опыт таких стран, как Великобритания (Министерство жилищного хозяйства и местного управления), Япония (Министерство по делам местной автономии) и другие.

В завершение считаем целесообразным остановиться на 2-х моментах, которые заслуживают внимания.

1. Не секрет, что реформа ЖКХ относится к числу наиболее сложных и актуальных проблем современной России. Судя по всему, в нынешней ситуации её не удастся осуществить в должной мере. Мы убеждены, что развитие местного самоуправления на базе хозрасчета позволит решить эту сложную задачу.

2. Известно, что в области экономики прорывных технологий крайне мало. По нашему мнению, местное самоуправление, основанное на хозрасчете, может стать одной из таковых. Регион, перешедший на рекомендуемую модель управления, за 3—5 лет сделает огромный шаг вперед. Этот вывод основан не на предположениях, а практическом опыте, накопленном нами в производственной сфере (на наш взгляд, основные принципы формирования производственных и территориальных систем управления идентичны).